目     录

 

前    言 1

第一章  坚持以人为核心、高质量为导向的新型城镇化道路 2

第一节 现实基础 2

第二节 主要问题 4

第三节 指导思想 5

第四节 基本原则 6

第五节 发展目标 7

第二章 以人为本：有序推进人口市民化 10

第一节 健全农业转移人口户籍制度 10

第二节 推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖 11

第三节 提升农业转移人口融入城市能力 14

第四节 完善激励机制 16

第三章  优化形态：构建城镇新发展格局 19

第一节 发挥中心城区龙头带动作用 19

第二节 推动县城高质量发展 20

第三节 引导小（城）镇协调发展 28

第四节 大力推进乡村振兴战略 35

第四章 持续发展：提升城市功能和品位 40

第一节 建设舒适便利的宜居城市 40

第二节 建设抵御风险的韧性城市 42

第三节 建设生态低碳的绿色城市 44

第四节 建设信息互联的智慧城市 46

第五节 建设包容共享的人文城市 48

第五章 精细管理：提高城市治理能力和水平 51

第一节 提高城市规划设计能力 51

第二节 提升城市管理和治理水平 53

第三节 加大配套改革力度 55

第六章 统筹协调：推进城乡融合发展 57

第一节 构建现代城乡产业体系 57

第二节 大力实施乡村建设行动 58

第三节 着力缩小城乡收入差距 59

第四节 强化城乡融合要素保障 61

第七章 保障措施 64

第一节 加强组织领导 64

第二节 强化政策统筹 64

第三节 推进开放创新 65

第四节 健全监测评估 66

 

前    言

 

为深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，大力实施“三高四新”战略，奋力建设“三城一区”，科学推进以人为核心的新型城镇化，根据《怀化市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》、《湖南省“十四五”新型城镇化规划》，特制定《怀化市“十四五”新型城镇化规划》。该规划旨在明确未来五年全域谋划怀化市新型城镇化发展的总体要求、主要目标和战略任务，是指导怀化创新、协调、绿色、开放、共享发展的宏观性、战略性、基础性文件。

第一章  坚持以人为核心、高质量为导向的新型城镇化道路

第一节  现实基础

推进新型城镇化是实现现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是促进“双循环”和产业升级的重要抓手，是推动城乡协调发展、全面建设社会主义现代化国家的有力支撑。

1.城镇化进程不断加快。2020年全市年末常住总人口458.76万人，其中城镇人口216.43万人，城镇化率为47.18%，城镇化进入中快速发展阶段。农业转移人口市民化成效明显。实行宽松的户籍管理制度，进一步放宽城市落户条件，全面实施新型居住证制度，持证人在劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、住房保障、社会福利、社会救助等权利上享有与当地户籍人口同等权益，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

2.国家综合交通枢纽全面确立。在国家宏观政策强力推动下，基础设施投资力度不断加大，加速推进了公路、铁路交通为基础的交通设施建设，区域交通环境得以较大改善。大交通建设让怀化织形成“米”字型铁路网、“井”字型高速公路网、“永”字型水运网、多向航空网普通公路“六位一体”的综合交通格局，对内大循环、对外大开放的全国性综合交通网络基本形成，区域交通枢纽地位日益凸显。

3.城市创建取得明显成效。成功通过省级卫生城市、文明城市复审。实现了从发展方式粗放到注重绿色发展的历史跨越，荣获了国家级生态示范区、全国十佳生态文明城市、全国水质较好的30座城市、成功创建国家环境空气治理二级标准达标城市，荣获全国生态建设突出贡献奖。实施怀化西编组站、湖天大桥、鸭嘴岩大桥、高堰大桥、迎丰路立交桥、舞水河与太平溪综合治理、城东污水处理厂、岩门公园、舞阳公园、迎丰公园提质改造等项目，城镇棚户区改造、城镇老旧小区改造、绿城攻坚、公共停车场、管道燃气、城市生活垃圾分类等项目顺利推进。

4.“一体两翼”的市域组合城镇空间结构已见雏形。经过近年的发展，以区域干道（包茂高速、209国道、223省道、228省道、焦柳铁路等）为主的城镇发展轴基本形成，城市规划区“一体两翼”城市空间结构日益显现。目前以怀化城区为中心，以鹤中洪芷的组合城镇为核心的城镇群，形成区域增长的极核，带动着市域社会经济的全面发展。

5.脱贫攻坚取得了全面胜利。怀化是湖南省地域面积最大的市,辖13个县市区,其中10个县为武陵山片区集中连片特殊困难地区县,3个县市区为湖南省政府确定的比照省扶贫开发工作重点县。2014年至2020年,全市13个县市区全部脱贫摘帽;87.07万建档立卡贫困人口全部脱贫；1024个贫困村全部脱贫出列；实施易地扶贫搬迁10.39万人。区域性整体贫困得到了解决，完成了消除贫困的艰巨任务，创造了全面胜利的伟大荣光。

第二节  主要问题

“十三五”时期，我们坚持稳中求进工作总基调，坚持创新引领开放崛起战略，加快推进“一极两带”和“一个中心、四个怀化”建设，奋力把怀化这座“五省通衢”城市建设成为“西南明珠”取得了明显成效，决胜全面建成小康社会取得决定性成就。但由于怀化市经济基础发展薄弱，在新型城镇化的建设中还存在以下的不足。

1.常住人口城镇化率偏低，农业转移人口市民化进程缓慢。2020年末，全国城镇常住人口占总人口的比重已经达到了63.89%，湖南省常住人口城镇化率为58.76%，怀化市常住人口城镇化率为47.18%，落后于全国和全省的平均水平。大量人口在城镇居住就业但没有落户。农民工参加企业职工养老保险、职工医疗保险的比例较低，教育、卫生等城镇公共服务未覆盖全体农业转移人口。

2.产城融合发展不足。城镇产业支撑能力弱，人均GDP低、增长慢；工业基础薄弱，起步较晚，并在未培育成熟的情况下过早进入结构调整期；旅游经济就业吸纳效应和富民效应不显著，对全市城镇化发展支撑作用有限。城镇产业特色不明显，县（市）区产业同构现象较明显。产业的集聚度和关联度不高，园区经济还没有从企业的空间聚集转变为真正的产业集群。产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同步，城镇化与工业化不协同。

3.城镇公共服务水平不高。全市城镇用水普及率、城市燃气普及率、建成区绿地率、人均公园绿地面积和人均道路面积有待提高。教育、医疗卫生、文化、社会保障等公共服务体系不健全，特别是老旧县城规划不合理，城市交通堵塞、环境污染、教育医疗资源短缺等问题较突出。

第三节  指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，以推动高质量发展为主题，大力实施“三高四新”战略，奋力建设“三城一区”（即建设西部陆海新通道战略门户城市、西南地区现代综合物流枢纽城市、五省边区生态文明中心城市和武陵山片区高质量发展示范区），坚持创新引领开放崛起，实施城市更新行动，提高城市科学化、精细化、智能化水平,发展宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市。加快城镇老旧小区改造，推动城市生态修复和功能完善，强化城市风貌管控和历史文化保护。扩大保障性租赁住房供给，规范市场行为，促进房地产市场平稳健康发展。深化户籍制度改革，促进农业转移人口全面融入城市，协同推进户籍制度改革和城镇基本公共服务常住人口全覆盖。以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，围绕留住人口、集聚人口、提高人力资本质量，推进以人为核心的新型城镇化。增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，为基本实现社会主义现代化提供强劲动力和坚实支撑。

第四节  基本原则

1.以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。

2.产城融合，协同发展。调整优化城镇产业布局和结构，促进城镇经济转型升级，强化城镇产业支撑；改善营商环境，增强经济活力，扩大就业容量，把城市打造成为创业乐园和创新摇篮，以产兴城、以城促产，推进产业发展、就业吸纳和人口集聚协调共进。

3.优化布局，内聚外联。根据主体功能定位，按照集聚高效、分工协作、以大带小、以点带面的原则，以市主城区为核心、县城为骨干、重点镇为节点，科学规划建设城镇群，引导人口合理布局，促进各级城镇协调发展。积极融入全国和全省城镇化战略格局，大力推进与周边都市区、城镇群融合、联动发展。

4.生态文明，环境友好。把生态文明理念融入城镇化进程，将绿色、循环、低碳等要素全面贯穿于城镇化建设的各个环节，推动形成资源节约和环境友好的生产生活方式和城镇化发展模式。

5.文化传承，开放包容。发掘怀化地方性文化资源，强化文化传承，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。进一步扩大开放，吸纳一切有利于新型城镇化发展的资源和要素。

第五节  发展目标

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。紧扣实施“三高四新”战略，围绕建设“三城一区”，力争“十四五”末实现以下目标：

1.农业转移人口市民化进一步加快。加快推进户籍制度改革，常住人口城镇化率达57%。加快推进农业转移人口市民化，努力实现50万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户或享受城镇基本公共服务。

2.城镇化空间格局进一步优化。“双城三轴一环”的城镇化战略格局基本形成，鹤中洪芷城镇群一体化水平和区域竞争力明显提高，成为湖南省西南部地区重要增长极。统筹城市规划、建设和管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，实现城市规模结构更加完善，中心城区城镇人口占比稳步提升，县城城镇人口占比大幅提高，重点小城镇服务功能增强，中小城市和小城镇协调发展。

3.城市功能品位进一步提升。建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力。构建密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型为主导的开发模式，逐步提高建成区人口密度。形成绿色生产、绿色消费成为主流的城市经济生活，提高节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例。增强城市防洪排涝能力，显著提高城市地下管网覆盖率，提高城市治理水平和风险防控能力，城市公共安全智能化水平不断提升。

4.城市治理能力和水平进一步提高。基本公共服务实现城镇常住人口全覆盖。绿色低碳的生产生活方式和消费模式成为城市经济生活的主流，城市生态环境明显改善。公共文化服务体系更加健全。强化历史文化保护、塑造城镇风貌，自然景观和历史文化遗产得到有效保护，城镇特色彰显，实现城市发展个性化、城市管理人性化。

5.城乡融合发展进一步推动。有序推进中心城区扩容提质，中心城区人口达70万以上。支持沅陵、溆浦发展成为城市人口超过20万的中小城市，建设一批人口规模达10万人的小城市。加快推进县城、小城镇高质量发展，加快实施乡村振兴战略。

 

 

专栏1  新型城镇化主要指标
序号	指    标	2020年	2025年	年均增速[累计]	属性
1	常住人口城镇化率（%）	47.18	57	--	预期性
2	城镇新增就业人数 （万人）	4.4[19.22]	>3.8[19]	--	预期性
3	城镇调查失业率（%）	5.7	＜5.6	--	预期性
4	居民人均可支配收入增长（%）	6.7	--	7.5	预期性
5	鹤中洪芷城镇人口占全市城镇人口比重（%）	61.54	65	--	预期性
6	城市建成区路网密度（km/km2）	6.17	6.85	--	预期性
7	累计改造城镇老旧小区（个）	92	≥800	--	预期性
8	新增城镇建设用地（万亩）	—	＜3.57	--	预期性
9	县以上城镇建成区绿地率（%）	35.40	36	--	预期性
10	县级及以上城市空气质量优良天数比例（%）	--	≥95	--	约束性
注：[ ]为5年累计数。

第二章  以人为本：有序推进人口市民化

 

坚持把人本价值作为核心取向，以高质量推进农业转移人口市民化为重点，全面深化户籍制度改革和新型居住证制度，推动城镇基本公共服务覆盖所有常住人口。

第一节  健全农业转移人口户籍制度

深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，全面建成以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

1.引导农业转移人口落户城镇。结合全市生产力布局和地区承载力，引导农业转移人口向城镇化发展区迁移集聚。落实全面放开放宽城市落户条件的各项政策，实行市内户口迁移“跨县通办”制度。以农村学生升学和参军进入城镇的人口、居家迁徙的农业转移人口以及新生代外来务工人员为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。市中心城区和县城着力强化产业支撑，提升公共服务水平，鼓励农民进城创业、就业和居住，实现就近市民化。

2.增强居住证含金量。以居住证为载体，健全基本公共服务提供机制。全面推进未落户城镇常住人口的居住证制度，进一步完善租住房屋、务工就业、公共服务和社会保障的信息集成。推行流动人口居住证“一证通”制度，实现农业转移人口凭居住证享受城镇基本公共服务和办事便利。鼓励地方政府根据本地承载能力，不断扩大对居住证持有人的公共服务范围并提高服务标准，逐步消除居住证持有人与户籍人口享有的基本公共服务差距。完善以居住证为主要依据的义务教育、就医结算、职业技能培训、保障性住房等制度，逐步拓展居住证持有人可享有基本公共服务的范围，推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。

3.提高落户便利度。加强对农业转移人口落户政策的宣传解读，切实解决信息不对称问题。建立线上申请审核系统，简化审核手续，通过线上申报办理落户、异地就业、档案转接等手续，有效提高落户便利度。加快构建集居住登记、房屋租赁、劳动就业、社会保障、缴税收费等服务管理功能为一体的人口综合信息系统，探索利用大数据技术和居住证制度建立城区常住人口等常态化统计机制，为政策制定提供支撑。

第二节  推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖

加强对农业转移人口的公共服务供给，按照先存量、后增量的原则加快推进城镇基本公共服务向全体常住人口延伸，切实提高农业转移人口在城镇的生活水平和生活质量。

1.保障随迁子女受教育权力。建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，依法保障随迁子女平等接受义务教育。建立健全随公办中小学在校学生数变化情况动态调整中小学教职工编制总额的长效机制。将保障随迁子女在公办学校或政府购买服务的民办学校接受义务教育的权利纳入县域义务教育优质均衡发展督导评估重要内容。落实义务教育阶段民办学校学生同步、平等享受“两免一补”政策，逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。落实随迁子女异地升学考试制度，为符合条件的随迁子女在我市流入地参加中高考做好服务保障。继续加强义务教育经费保障，对城乡义务教育学校（含民办学校）按照不低于生均公用经费基准定额的标准补助公用经费。

2.提高医疗卫生计生服务水平。根据常住人口规模和社区分布状况，均衡合理配置公共医疗卫生计生服务资源。完善基本医疗保险异地就医医疗费用直接结算制度。推进农业转移人口参加务工所在地社会保险。扩大基本公共卫生服务的覆盖面，将农业转移人口及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，享有基本医疗卫生计生服务。鼓励有条件的地方将符合条件的农业转移人口及其家属纳入医疗救助范围。完善城市疾病预防控制体系，强化流动人口聚居地的重点传染病防控、疾病监测、疫情处置和突发公共卫生事件应对能力。

3.完善社会保障体系。建立健全社会保险电子档案管理信息系统，实现联网运行和各类社会保险关系跨地区、无障碍转移接续。落实征地补偿和被征地农民社会保障办法，将被征地农民纳入城乡社会保障体系。推进农业转移人口与城镇职工平等参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险并享受相应待遇，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。加大帮扶救助和“爱心助保”力度，帮助参保困难的农业转移人口早参保、长缴费。

4.拓宽住房保障渠道。完善住房保障体系，加快构建以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，结合城镇棚户区改造和城镇老旧小区改造，有效增加保障性住房供应。以解决新市民住房困难为出发点，大力发展租赁住房，完善长租房政策，扩大小户型、低租金的保障性租赁住房供给，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房。优化保障性住房供给模式和布局，综合采取实物配租和货币补贴等方式加大住房保障力度。扩大保障性住房覆盖范围，把长期稳定就业的农业转移人口纳入城镇住房保障和公积金制度范围。合理布局建设公共租赁住房，结合旧城改造、城中村改造和新城新区开发，分批建设交通便捷、配套完善的公租房，加强公租房使用、退出管理，建立失信惩戒机制。支持农业转移人口数量较多的企业、开发区、产业园区集中建设员工宿舍和公寓。探索公租房投资、项目建设和租赁经营管理新模式。将居住年限和社保缴纳年限作为申请保障性住房、住房租赁补贴的主要条件，确保农业转移人口与本地户籍居民在申请条件和审核流程等方面保持一致。推进住房公积金制度向常住人口覆盖，完善住房公积金异地转移接续制度，进一步推进住房公积金异地贷款工作，允许农业转移人口在流入地缴纳和提取住房公积金。

第三节  提升农业转移人口融入城市能力

完善农业转移人口城镇就业创业支撑和服务体系，强化农业转移人口劳动权益保障，健全农业转移人口社会参与机制，提高农业转移人口的城市归属感。

1.提升农业转移人口就业能力。完善农业转移人口职业教育及技能培训机制，推进农民工职业技能培训扩面提质，激发既有人力资源潜在动能，提高就业素质和生存技能。聚焦智能制造、信息技术、医疗照护、家政服务等用工矛盾突出的行业，面向新生代农民工等农业转移人口，广泛开展政府补贴的职业技能培训，显著提高农业转移人口就业竞争力。健全技能人才评价、激励机制，加快建立职业技能等级与薪酬待遇挂钩机制。完善并落实农民工等群体报考职业院校的政策，支持农业转移人口接受职业教育，扩大职业院校面向农业转移人口的招生规模，深化本科层次职业教育试点。深入实施职业技能提升行动和重点群体专项培训计划，广泛开展新业态新模式从业人员技能培训。引导企业、行业协会深入参与中高职院校、各类技能培训机构的课程设置和教学过程，推动职业院校通过“校企结合”“工学结合”等方式，进行“订单式”人才培训。加强公共实训基地建设，拓展职业院校、园区、企业等公共实训基地建设主体。

2.健全农业转移人口就业创业服务。深入开展劳务协作，健全岗位归集发布和劳务对接机制，完善转移就业服务，提高劳务输出的组织化程度，建立农民工服务保障与监测预警平台。积极拓展县域内就业岗位，扩大农民就地就近就业规模。推进脱贫人口稳岗就业，扎实做好易地搬迁人口就业帮扶，统筹抓好退捕渔民转产安置。建立互联共享的省级就业创业信息服务平台，健全县（市、区）、乡镇（街道）、社区（村）三级联网的人力资源市场。充分利用人力资源信息平台促进城乡就业信息共享，完善集就业、职业技能培训、劳动关系协调、社保登记发放等为一体的一站式服务体制机制，对就业困难群体实施分类精准帮扶。建设培训创业一体化服务体系，积极开展创业创新培训，将有意愿开展创业活动和处于创业初期的农业转移人口全部纳入创业培训服务范围。

3.强化农业转移人口劳动权益保障。推动农业转移人口与城镇户籍劳动者享有公平的就业机会、职业发展机会，保障劳动者同工同酬。健全劳动合同制度和劳动关系协调机制，探索建立新业态从业人员劳动权益保障机制。完善欠薪治理长效机制和劳动争议调解仲裁制度，保障农民工按时足额获得工资。围绕提升维权意识，多渠道、针对性地开展农业转移人口的普法教育。强化农业转移人口公共法律服务供给，畅通农业转移人口的维权渠道，进一步完善和发挥乡镇（街道）公共法律服务站、村（社区）法律顾问等作用，为农业转移人口提供便捷高效的法律服务。完善劳动合同制度，加大执法和监督力度，引导各级政府建立劳动工资预警机制，保障劳动安全、规范劳动关系。建立拖欠农民工工资“黑名单”共享和联动惩戒机制。规范城市管理和综合执法行为，杜绝对劳动转移人口的不公正执法行为。

4.完善农业转移人口社会参与机制。构建社群帮扶机制，提高城市包容度，帮助农业转移人口及其随迁家属快速适应城市生产生活。依法保障农业转移人口享有民主权利，鼓励其加入党组织、工会组织和社会组织，有序参与企业和社区的民主管理、民主决策和民主监督。鼓励用人单位主动关心解决农业转移人口居住生活等方面困难。在农业转移人口集中的开发区和工业园区建设公共文化体育空间，并提供心理咨询等服务，满足农业转移人口精神文化需求。引导农业转移人口加入社区居民代表大会及社区志愿者队伍，积极参加社区公共活动和建设管理。发挥工会、妇联、共青团及志愿者组织等各类社会组织作用，及时反映农业转移人口的利益诉求。推动人口集中流入地区设立外来人口管理服务专门机构。

第四节  完善激励机制

强化各级政府责任，充分调动社会力量，构建政府主导、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。

1.健全农业转移人口市民化激励机制。提高城市政府吸纳农业转移人口落户积极性，建立与人口流动趋势相挂钩的资金与城镇建设用地指标支持机制。完善城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量挂钩实施细则，保障农业转移人口在城镇落户的合理用地需求。提高“人地”挂钩精准度，在市级国土空间总体规划、年度土地利用计划制定中，增加人口净流入较多地区或吸纳农业转移人口落户较多地区的建设用地规模和年度建设用地供给总量。推动城市政府强化农业转移人口就业生活用地及教育用地保障。深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策，健全财政转移支付和农业转移人口市民化挂钩机制，完善均衡性转移支付分配办法，统筹用好中央财政农业转移人口市民化奖励资金和省级财政预算安排资金，完善市级农业转移人口市民化奖补机制。健全财政建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业人口落户数量挂钩机制。

2.建立农村“三权”自愿有偿退出机制。在完成农村不动产确权登记颁证的基础上，探索制定进城落户农民流转承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权、集体收益分配权，或向农村集体经济组织退出承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法，形成科学有效的制度体系。进一步完善农村“三权”确权管理体系，重点抓好基层农村经营管理队伍建设、成员身份确认、确权颁证三项工作。进一步明确自愿有偿流转退出的程序和受让范围，打通“三权”退出（流转）的所有通道。加强农村产权流转交易市场体系建设，培育配套运作主体，完善相关政策制度。坚决维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得强行要求其转让上述权益或将此作为落户前置条件。对不愿意放弃农村各项权益的本地进城农村居民和异地转入常住人口，要按常住人口管理让其平等享有城镇居民基本公共服务。

3.完善农业转移人口市民化成本分担长效机制。强化各级政府对市民化公共成本的主要承担责任，全面测算我市农业转移人口市民化的成本总量及构成，积极调动社会力量，统筹制定多方参与、成本共担的市民化成本分担机制。各级政府承担农业转移人口的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房及市政设施等方面的公共成本；企业承担劳动保障成本，确保农业转移人口与城镇职工实现同工同酬同权；农业转移人口承担个人城市生活成本。增强政府分担能力，加快产业发展，加强财源建设。积极争取财政转移支付，创新融资模式，拓宽融资渠道，开展农村土地综合整理，增加土地收益。增强企业分担能力，推进企业成长工程，扶持主导产业骨干企业做大做强，增强企业履行社会责任的能力，提高和改善职工福利待遇。增强个人分担能力，不断提高农业转移人口农业经营收入、财产性收入、转移支付等收入。

第三章  优化形态：构建城镇新发展格局

立足“三高四新”发展战略，统筹考虑“一体两带四区”区域经济格局，持续增强综合竞争力和中心城市辐射带动力，构建中心城区、县城、小城镇协调发展的城镇格局，努力形成新型城镇化高质量发展的空间动力机制。优化城镇化空间布局，推动市域经济协同联动高质量发展。

 

第一节  发挥中心城区龙头带动作用

大力实施“三高四新”战略、奋力建设“三城一区”。坚定不移地做大做强怀化中心城区，以提升中心城区首位度和辐射带动力为核心，统筹推进中心城区建设。有序推进中心城区扩容提质，到2025年将怀化中心城区建设成为70万以上人口的区域性中心城市。立足中心城区现状基础和功能布局，推动形成“四心辉映、七片交融、四山环绕、两水穿城”的生态型山水城市功能布局，促进山水与城市融为一体。

深入推进国家生态文明建设示范市、国家卫生城市、国家园林城市、“双拥模范城”创建活动。深化城区网格化、精细化管理和渣土、扬尘、污水治理，深入开展怀化城区市容环境秩序整治。加强城市公园、生态走廊和环城区可视范围内生态环境建设，推动棚户区改造、老旧小区改造及城区路网、城市地下管网等市政基础设施建设。强化太平溪及其支流的综合治理和整体提质。进一步完善城区主次雨污管网建设。完善以中心城区为枢纽的高铁、高速、普铁、普通公路、水运、航空交通运输体系，优化全国性综合交通枢纽。

强化中心城区现代化城市服务功能，建设集聚商务金融、总部会展、科技服务、医养健康等功能的创新创业商务综合体。 

打造中心城区高品质生活圈。以提高人民幸福感为标准，加快规划建设高品质生活社区，在15分钟步行可达范围内，配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间，形成安全、友好、舒适的社区生活平台。逐步完善智慧交通、智慧环保等智能化的市政基础设施和智慧教育、智慧医疗、智慧文体等高品质的公共服务网络，至2025年建成覆盖中心城区全域，兼具环境友好、设施充沛、活力多元等特色的高品质生活圈。

第二节  推动县城高质量发展

基于县城发展基础、现状问题与目标定位等进行分类引导，立足各县市资源禀赋和产业特色，坚持优势互补、错位发展，进一步吸引聚集要素资源，全面提升县城承载能力和综合实力。

1.推动县城高质量发展。支持沅陵、溆浦发展成为城市人口超过20万的中小城市，建设一批人口规模达到10万人左右的小城市，支撑全市城镇化发展布局。坚持扩容提质和凸显特色并重，促进县城转型升级，引导和促进各类要素和优势资源向县城集中，加强板块规划建设，每个县市区建成1个以上城市综合体，推动一批县城发展成为现代中小城市。因地制宜推进县城智慧化改造，夯实公共基础设施和产业平台数字化。加快改造老旧小区和水电气管网、垃圾无害化、污水集中处理设施建设，增加公园、微景观和绿地占有率。加大县城公共文化投入，促进民族文化、民俗文化、历史文化传承和发展。

2.功能分区，错位发展。落实主体功能区战略，建立健全分类分区引导机制。城镇化发展区的县城聚焦提高生产要素集聚水平，优化布局交通、水利、能源、环境保护等重大基础设施，完善公共服务配套，按照产城融合的要求引导产业集群发展。农产品主产区的县城着重完善农业创新体系，改善农业生产条件，集聚农产品加工等业态。重点生态功能区的县城注重创新生态保护模式，提高生态系统服务功能，发展各类生态环境友好型产业，提升城镇环境宜居性。实施以城带乡战略，统筹推进中心城市与县域经济协调发展。把发挥中心城市的引擎作用和加强县域经济的基础配套作用有机衔接起来，以城镇群引领技术创新、产业升级并反哺县域经济，以县域经济发展为城镇群建设提供基础支撑，实现城镇群与县域经济的良性互动、协调发展。

3.优化县域经济产业布局。县城是县域经济的主战场，是县域经济的火车头，还是统筹城乡发展、实现就地城镇化的重要依托。支持各县深度融入全市主导产业、优势潜力产业体系，加快本土传统优势产业转型升级，推进建链、强链、延链、补链，打造一批特色产业、优势产业、地标产业，支持中方、洪江市、洪江区、芷江率先与中心城区形成“同城效应”。以园区经济作为县域经济主抓手，落实“一县一区、一区多园”发展要求，深化“一区多园”试点，按照先空间、后管理、再功能的步骤，引导各县(市、区)以省级开发区或高新区为龙头、以代管园区为配套进行优化整合，推动空间整合、资源整合和产业调整，引领产业园区高质量发展。结合各县市区的产业基础和相关规划，分类指导怀化各县市区产业发展。充分发挥县域优势，补齐县域短板,激发县域活力，要加大招商引资力度，培育发展现代化工业，推进工业向园区集聚集群发展，充分利用人口城镇化所创造的消费市场需求，加快发展劳动密集型农产品加工业、生活性服务业等富民性产业，推动农产品加工业精细化、特色化、功能化发展和服务业专业化、品质化发展，以各具特色的县域产业发展新格局努力创造出比较优势，不断壮大县域经济实力。

专栏:怀化市县域经济重点产业布局

沅陵县：作为怀化资源大县、“湘西门户”，大力抓好全县“六大百亿产业”，优先发展电子信息和绿色食品加工产业两大新兴产业，打造成为省级电子信息产业制造基地和全国重要的绿色食品生产基地。积极改造提升水电、风电和矿产两大传统优势产业，打造全省能源基地和黄金生产中心。着力加快产业集聚，点燃县域经济发展的强力引擎,在推动产业高质量发展上实现新跨越。 辰溪县：大力发展“一主五业”新型工业，加快推动电子信息、新材料、新能源、生物医药、文化动漫“五大”新兴产业发展壮大。依托丰富自然资源及完善电子信息产业配套，重点发展电子信息、新材料等产业。依托云箭集团，着力打造孝坪兵工小镇为怀化军民融合新型工业重要基地，积极打造以石灰岩精深加工为重点的百亿级产业集群。 溆浦县：实施“建链补链延链强链”工程，重点围绕先进制造业、现代商贸物流、医养健康（中药材）、农产品精深加工等产业，引进一批有资金实力、有发展规模、有核心技术、有先进理念的行业龙头企业，完善上下游产业链，形成“原材料在溆浦、加工生产在溆浦、品牌建立在溆浦、企业缴税在溆浦”的发展闭环，为溆浦经济发展注入强大动力。 麻阳县：按照建设生态长寿经济强县总目标，着力打造“两基地一胜地”，即着力打造“全国富硒农业示范基地”、“湘南湘西承接产业转移示范基地”和“全国知名长寿康养旅游胜地”。优先加快发展制造业。做大做强电子信息、先进储能设备和绿色食品等三大主导产业，做优做精酿酒、矿冶等传统产业，培育发展新材料、新能源等战略性新兴产业。 新晃县：依托自然资源优势及现有工业基础，重点打造精细化工、特质农业、商贸物流、文教康养、休闲旅游等现代产业，加快发展“名优特新”产品。 芷江县：按照“一主一特”定位，依托芷江鸭、冰糖橙等资源优势，促进发展特色绿色食品加工业，重点发展电子信息产业，落实链长责任制，加快强链补链延链，推进产业链集群发展，聚力打造中国中部被动元器件和显示面板基地。 鹤城区：作为怀化市主城区，充分发挥交通便利、人口集中、城市消费市场的优势，坚持“强工兴旅、产城融合、康养宜居”发展思路，打造先进制造、生态文旅、商贸物流、医药康养、建筑地产、林下经济六大“百亿产业”，打造产城融合发展示范新区，全面构建“一区三园”新发展格局。 中方县：加快建设产业新城、生态美城、文化古城、生活慢城，打造乡村振兴示范区、三产融合先导区，依托丰富的农林、矿产、水能等自然资源以及中铁五新铁路专用装备产业园等载体，实现产业园区化、园区城市化、城市现代化、产城一体化，实现产业与城市的匹配和融合发展。重点发展轨道基建及配套、装配式建筑、绿色食品等产业，培育龙头企业，延伸产业链条，实现集群发展，进一步做大做强支柱产业。 洪江市：围绕“六大基地”建设，实施工业经济三年倍增行动计划，依托杂交水稻、中药材、特色水果等资源优势，做大做强农产品加工，重点发展装配式建筑及材料优势产业，大力发展精细化工，培育生物医药等新兴产业，建链补链延链强链，推动制造业高质量发展。 洪江区：按照“文旅引领，工业驱动”发展思路，创5A景区、建百亿园区，全力打造全国知名旅游目的地城市和绿色低碳循环发展示范区，充分发挥洪江高新区(洪江区)作为全省三个专业化工园之一平台优势，发展壮大文旅和生态循环工业两大支柱产业，重点发展化工新材料、生物医药等产业。 会同县：以建设两省边区宜居宜业宜游生态“肺城”为目标，大力推进生态立县、产业兴县、教育强县，围绕“会靖通生态文化旅游先导区”建设，着力培育康养产业。充分发挥会同县作为全省最大的竹木生产加工基地的优势，重点发展森工和农副产品精深加工主导产业以及电子信息、汽车零配件加工产业。 靖州县：围绕“五区建设”目标，按照“两中心、三基地”的发展方向，拓展茯苓科技产业园，全力打造茯苓之都。依托靖州国家级现代农业产业园，发挥靖州茯苓、靖州杨梅等品牌优势，重点发展以茯苓精深加工为代表的生物医药、以杨梅、山核桃精深加工为代表绿色食品加工、以耐火材料为代表新材料产业以及以竹木加工为代表的森工产业。 通道县：按照“生态立县、旅游兴县、产业强县”的发展思路，奋力建设生态文化旅游先导区、绿色发展示范区、民俗文化生态保护示范区，依托北大未名生物科技园、风能发电、汽车零配件产业园等产业基础，重点发展生物医药、装备制造、新能源、工业智能制造等产业。

4.大力实施县城建设战略。以县城为枢纽，加快县域基础设施体系完善和上档升级，率先发展智慧基础设施，增强县城的承载力、吸引力、辐射力和综合服务力。将县城基础设施规划建设纳入区域总体规划，完善“铁、公、机、网”设施，加快通交通和5G全覆盖。提升教育、医疗、文化服务水平，统筹好公共服务资源在县城集中与其他乡（镇）村优化布局的关系。精准施策，推进县城城镇化补短板强弱项。聚力推进各项建设任务，提高项目谋划设计能力，促进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效。坚持“资金跟着项目走”“要素跟着项目走”，统筹用好财政资金和社会资本，多措并举强化建设用地支撑。加快补齐县城停车供给短板，改善交通环境，为推动高质量发展提供重要支撑和民生保障。以增强县城内生增长动力和“造血能力”为重点，推进政府支持引导的县城产业平台公共配套设施建设为抓手，加快补齐城镇生活污水处理设施建设短板，为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供有力支撑。实施县城地下管网改造工程。统筹县城地上地下设施规划建设，加强县城地下基础设施建设和改造，合理布局电力、通信、广电、给排水、燃气等地下管网，加快实施既有路面县城电网、通信网络架空线入地工程。加快县城内涝治理，系统建设排水防涝工程体系，实施河湖水系和生态空间治理与修复，实施管网和泵站建设与改造，实施排涝通道建设，实施雨水源头减排工程，实施防洪提升工程，统筹干支流、上下游、左右岸防洪排涝要求，合理确定防洪标准、设计水位和堤防等级，提升县城排水防涝工作管理水平。

第三节  引导小（城）镇协调发展

小城镇是联系城市与乡村的纽带，是实施新型城镇化和乡村振兴战略的重要支点。加大对重点小（城）镇的培育支持力度，培育特色产业品牌，壮大特色产业规模，推进产镇融合发展，提升经济发展效益和就业带动能力。从实际出发，因地制宜、分级分类加快小城镇建设，培育一批在产业、建筑、文化、旅游等方面具有鲜明特色的小城镇，打造成县域副中心拓展区，引导小城镇有序有效发展。

1.坚持因地制宜，以人为本的发展理念。立足各小城镇实际，找准问题、补齐短板、发挥优势，打造特色，不搞千镇一面。实现精准谋划，科学制订方案，做到无方案不推进，无设计不动工。坚持量力而行，循序渐进，科学推进。各小城镇根据财力、资源、队伍等实际情况，从管理入手，以人居环境、公共秩序整治为突破口，切实改变“脏乱差”面貌。坚持问需于民、问计于民、问效于民，力戒大拆大建、搞形象工程。以民为本，共建共享。发挥群众主体作用，广泛动员广大居民积极参与，防止大包大揽、搞强制命令或变相摊派，增加群众负担。

2.加强规划编制，科学引领发展。全市“一盘棋”规划，优化城乡空间布局，促进城市和小城镇协调发展。进一步做好小城镇的规划编制工作，着力解决小城镇发展思路不明、设施不足、无序建设和风貌缺失等问题，依据各县市区国土空间总体规划，以各小城镇为主体，科学编制小城镇建设规划。规划应当与各县市区国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划、产业发展规划、环境保护规划相衔接，明确城镇建设范围、具体目标及规划策略，细化重要区域实施路径、方式及步骤。确定的重要区域应当编制控制性详细规划，近期建设的区域应当编制修建性详细规划，并做好各类市政基础设施建设的专项规划。突出规划引领，加强小城镇整体风貌、重要节点、街巷和镇域建设项目规划设计，一次规划，分步实施。细化小城镇建设项目清单，建立项目库，明确项目推进时序及保障措施。严格规划设计把关，提高审批效率，加快项目推进。

3.加强公共设施建设，提升品质发展。完善交通设施，贯通主干路，打通断头路，支持国省道过镇域路段修缮和提档升级，完善镇域路网，硬化小街巷，改善主干路面，畅通镇区路网。合理划定停车范围，建设公共停车场。完善路灯、信号灯、指示牌、消防栓、人行道铺装和无障碍通行等设施。统筹各类市政管线敷设，完善供水、排水、污水、供电、燃气、通信、公厕等设施及管网建设。注重利用古树、古井、历史建筑等传统要素建设小公园、小广场等公共活动空间。强化公共服务功能建设，加快教育、医疗、养老、托育、文化、体育、广播电视、物流、车站码头等公共服务设施建设，有序建设和完善社区便民服务设施，提升小城镇功能。

4.发掘城镇文化资源，传承创新发展。注重在建设中融入传统文化元素，与原有城镇自然人文特征相协调。加强历史文化名镇、历史文化街区、民族风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护，传承和弘扬优秀传统文化，推动地方特色文化发展，保存城镇文化记忆。培育和践行社会主义核心价值观，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系。鼓励城镇文化多样化发展，促进传统文化与现代文化、本土文化与外来文化交融，形成多元开放的现代城镇文化。

5.引导小城镇高质量发展。实施小城镇高质量发展工程，分类创建一批中心镇、特色镇，强化政策激励，加强土地和财政建设性资金保障，提升小城镇治理能力和水平。支持小城镇探索开展强镇扩权改革、大部制改革、兼并扩容、社区化建设等。加强小城镇与周边公共服务共建共享，实现更高质量转型提升。完善小城镇功能，提升城镇空间品质，吸纳农业转移人口就近就业。推进小城镇绿色发展，加强环境整治和生态保护。指导小城镇智慧化管理，推广大数据信息利用、物联网精细化与智慧化治理等适用技术。推进产区、镇区、社区“三区”合一，建设新型城镇化和乡村振兴的综合载体。

 

 

怀化市中心镇、特色镇名单

县市区	中心镇	特色镇
鹤城区	黄金坳镇	黄岩（文旅小镇）
中方县	泸阳镇	桐木镇（葡萄小镇）
洪江市	安江镇	托口镇（杨梅文旅小镇）
洪江区	高新区	化工新材料
芷江县	罗旧镇	碧涌镇（特色村落小镇）
新晃	鱼市镇	扶罗镇（特色村落小镇）
溆浦	低庄镇	北斗溪镇、思蒙镇（文旅小镇）
辰溪	黄溪口	孝坪镇（兵工小镇）
麻阳	锦和镇	岩门镇（铁路小镇）
沅陵	官庄镇	五强溪镇（文旅小镇）
通道	县溪镇	皇都（民族风情文旅小镇）
靖州	甘棠镇	坳上镇（杨梅小镇）

6.培育发展产业特色小镇。持续推进工业、农业、文旅等特色产业小镇建设，聚焦专业制造、农产品精深加工、文化旅游等重点领域，强化规划引导、市场运作、规范管理和激励约束，支持具备一定规模、有良好基础、有比较优势、有发展潜力的特色产业发展，提升经济发展效益和就业带动能力，打造一批产业“特而精”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的精品特色小镇。立足我市产业发展基础，依托各县市区资源禀赋，到2025年，在全市范围内构建形成定位清晰、功能突出、梯次发展的特色小镇发展格局，科学布局和打造培育一批产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“精而美”、机制“活而新”的特色小镇，为县域经济注入新活力、提供新动力。

专栏:怀化市“十四五”产业特色小镇培育计划

打造5个“示范引领”型特色小镇。按照高标准规划、高规格建设已纳入国、省特色小镇(培育)名单的靖州坳上杨梅小镇、靖州渠阳茯苓小镇、中方桐木葡萄沟特色小镇、洪江区古商城文旅小镇和通道皇都侗歌文旅小镇，明确产业定位，分级分类将其打造成为产业转型升级、文化保护传承、产镇融合发展等方面经验可推广、可借鉴的示范典型。 建设10个“重点培育”型特色小镇。树立特色为先发展导向，实施分类引导发展策略。重点培育怀化市文化科技融合创意小镇、“通道转兵”红色文旅小镇、沅陵官庄茶旅特色小镇、芷江侗情和平小镇、溆浦北斗溪民族风情特色文旅小镇、溆浦思蒙湖湘风情文旅小镇、靖州锹里苗族风情小镇、展溪孝坪文化旅游特色小镇、鹤城黄岩生态旅游小镇、洪江市岩垅柑橘小镇等基础较好的特色小镇，发挥政策合力作用，增强内生发展动力，统筹生产、生活、生态三大空间，打造“三生三美”融合发展新格局，促进特色小镇在怀化经济转型提质与特色文化彰显中发挥重要作用，把特色小镇建设成为怀化的“产业转型新引擎、创新创业新高地、城乡融合新纽带、乡村振兴新平台、文化彰显新名片”，进一步助推怀化新型城镇化与乡村振兴双轮驱动。 发展若干个“潜力挖掘”型特色小镇。注重培育发展特色，政府要着眼中长期发展，精心布局、整体规划。既要利用财政引导，又要发挥市场主导，聚焦我市现代商贸物流、中医药健康、生态文化旅游、绿色食品加工、电子信息、新材料（化工)、装配式建筑、先进桥隧装备制造等重点产业，深入挖掘我市独特的区位交通条件、丰富自然资源、深厚的文化底蕴、多彩的民族风情和优良的生态环境，在工业、农业、文旅、商贸物流、康养、军民融合等类别上下功夫，谋划若干个特色小镇。

第四节   大力推进乡村振兴战略

全面推进乡村振兴战略落地见效，加快发展乡村产业，加强农村生态文明建设，深化农村改革，实施乡村建设行动，推动巩固拓展脱贫成果同乡村振兴有效衔接，推动城乡融合发展见实效，加强和改进乡村治理，实现农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

1. 实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接。持续巩固拓展脱贫攻坚成果，严格落实5年过渡期要求，过渡期内保持主要帮扶政策总体稳定，积极争取国省层面更多政策支持。推动减贫战略和工作体系平稳转型，突出抓好产业衔接、政策衔接、服务衔接，延续、拓展、提升“四支队伍集村部”等脱贫攻坚中行之有效的责任体系、动员体系、考核体系、治理体系，接续推进乡村振兴。全面落实“五溪人才行动计划”，实施乡村人才引进、培养和聚集工程，扩大“三支一扶”计划、“教师特设岗位计划”等基层项目招募规模，加大农村定向大学生公费培养力度，激励各类人才在农村广阔天地大显身手、大有所为。

2.持续推进农村改革。持续推进农村改革。巩固和完善农村基本经营制度。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，扩大第二轮土地承包再延长30年试点，完善承包地“三权分置”制度，发展多种形式的适度规模经营。持续深化农村产权制度改革。全面推进农村集体经营性资产股份合作制改革，发展新型农村集体经济，稳慎推进农村宅基地制度改革，推动农村集体经营性建设用地入市，增加农民财产性收入，推动共同富裕。完善农村承包地、集体林地“三权分置”制度。落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，推进集体经营性资产股份合作制改革，探索农村集体经济行的实现形式和运行机制。推动县级政府调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。调整优化支农政策。健全农业支持保护制度，完善粮食主产区利益补偿机制，构建面向农业农村发展需求的现代农村金融体系。加快推动城乡融合发展。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，加快推动土地、劳动力等要素市场化改革和户籍制度改革取得新突破，促进城乡要素平等交换、双向流动，让农民平等分享城镇化、现代化的发展成果。

3.推动一二三产业深度融合。培育农业农村新产业新业态，打造农村产业融合发展新载体新模式，推动要素跨界配置和产业有机融合，让农村一二三产业在融合发展中同步升级、同步增值、同步受益。发掘新功能新价值。深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值。遵循市场规律，推动乡村资源全域化整合、多元化增值，增强地方特色产品时代感和竞争力，形成新的消费热点，增加乡村生态产品和服务供给。培育新产业新业态。深入实施电子商务进农村综合示范，建设具有广泛性的农村电子商务发展基础设施，加快建立健全适应农产品电商发展的标准体系。实施休闲农业和乡村旅游精品工程，发展乡村共享经济等新业态，推动科技、人文等元素融入农业。打造新载体新模式。依托现代农业产业园、农业科技园区、农产品加工园、农村产业融合发展示范园等，打造农村产业融合发展的平台载体，促进农业内部融合、延伸农业产业链、拓展农业多种功能、发展农业新型业态等多模式融合发展。推进农业循环经济试点示范和田园综合体试点建设。大力发展庄园经济。按照“有主体、有基地、有加工有品牌、有展示、有文化”的运行模式,高起点规划建设一现代农业庄园、家庭农场;支持有条件的县乡建设一批集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体,着力抓好一批田园综合体开发建设,加快建设一批农业公园。大力发展“农业+文教、旅游、休闲、健康”新模式,建设具有浓郁特色的休闲农业旅游品牌。加快筹现代农业产业园、科技园、创业园和田园综合体“三园一体建设,打造以农事采摘、农家乐民宿为主题的乡村旅游,推进乡村旅游+传统文化传承和创新,建立适合新媒体消费时代的美丽经济产业带,促进一二三产业融合发展。到2025年,以千里沅江、百里画廊为依托,创建100个高标准现代农庄、家庭农场项目,每个县市区创建5星级休闲农庄3家以上。

4.加强和改进乡村治理，提升乡村宜居水平。准确把握村庄建设总体要求，严格规范村庄撤并工作，坚决制止农村非法占用耕地建房，启动实施新一轮农村人居环境整治提升五年行动。大力推进农村精神文明建设，坚持市县乡村四级联动抓文明创建，加大移风易俗力度，重视农村青少年教育和精神文化生活问题。深化农村改革，守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，着力抓好各项改革任务。加强和改进乡村治理，总结、提升、推广一批村规民约，充分发挥村规民约在基层治理中的特殊作用。建设更加宜居的现代乡村，全面改善农村生产生活条件，实施村庄基础设施改善工程，完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，健全运营管护长效机制。推进农业面源污染防治，全面落实长江十年禁渔，深入落实河长制、林长制，统筹推进山水林田湖草系统治理。因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，实施河湖水系综合整治，改善农村人居环境。提升农房建设质量，支持新建一批功能现代、风貌乡土、成本经济、结构安全、绿色环保的宜居型示范农房。

5.推动公共资源延伸农村，建立健全城乡融合发展机制。适应农村人口结构和经济社会形态的变化，强化农村公共服务供给县乡村统筹。要加快推动形成县域统筹规划布局、县乡村功能衔接互补的公共服务体系，提升城乡公共服务均等化水平。把公共基础设施建设的重点放在农村，加快农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视建设，进一步提高农村饮水安全保障程度，加大农村“厕所革命”推进力度。优先发展农村教育事业，全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校的建设。把握城乡发展重要机遇，建立健全城乡融合发展机制。走城乡融合发展之路，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。强化制度供给，打通城乡要素市场化配置体制机制障碍，推动城乡要素平等交换、双向流动。充分实现乡村资源要素内在价值，挖掘乡村多种功能，改变农村要素单向流出格局，增强农业农村发展活力。推动城乡教育均衡优质发展和一体化发展，补齐农村医疗救助短板，建设市县乡村畅通融合的冷链物流体系，实施“快递进村”三年行动。

6.推进中国传统村落保护，记住乡愁促发展。助推乡村振兴。抢抓政策机遇，将传统村落保护发展与乡村振兴、生态文化旅游产业深度融合，落实《怀化市传统村落保护条例》，全力争取纳入国家传统村落集中连片保护利用示范市，高质量完成全市169个国家传统村落保护发展项目实施，推进“互联网+传统村落”，加快中国传统村落数字博物馆建设，打造特色亮点，塑造品牌村落，在做好保护前提下，因地制宜大力发展生态文化旅游产业，打造精品特色旅游线路，助推乡村振兴，协同打造大湘西生态文化旅游黄金旅游精品带。

第四章  持续发展：提升城市功能和品位

 

以“集聚人、服务人、留住人”为导向，围绕人民群众多样化的美好生活需求，统筹安排生产、生活、生态空间，提升宜居宜业宜游宜养的城市功能，塑造自然、传统和现代有机交融的城市风貌，推动城市内涵式、集约型、绿色化发展，切实增强城市吸引力和承载能力。

第一节 建设舒适便利的宜居城市

1、加快集聚城镇人口。坚持外来人口、本地农村人口并重，精准制定政策，增强集聚城镇人口的核心吸引力。推行零门槛落户改革，本着“愿落尽落”原则，全面取消合法稳定住所、合法稳定就业和学历的限制，根据申请人意愿，自愿选择在我市便于工作和生活的任何一个公安派出所设立的社区集体户进行落户。鼓励大中专院校、技工学校毕业生在城镇先落户后就业。引导本地农村人口进城入镇，切实保障进城落户农民各项集体权益，给予进城农民买房、住房贷款等相关政策支持。不断提升农业转移人口市民化质量，提升农业转移人口职业技能，提高随迁子女受教育质量，保障农业转移人口医疗卫生健康服务水平，推动住房保障全覆盖，促进农业转移人口全面融入城市。

2、提升城市公共服务品质。推动基本公共服务便捷可及，扩大专业化、个性化、品质化服务供给，不断增强居民幸福指数，全面提升对高层次人才、企业家、青年群体的吸引力。促进公共服务优质均衡发展，推动基本公共服务设施布局与人口布局相适应。打造一批布局合理、业态齐全、功能完善、智慧便捷、规范有序、服务优质、商居和谐的城市15分钟便民生活圈。实施名校引领战略，支持市区骨干公办学校做优做强，推动集团化办学从义务教育向其他学段延伸，支持与省会城市名校结对共建。加快推动医疗机构提档升级，引进培育一批德才兼备、学术造诣较深、知名度较高的医疗卫生专家和优秀学科带头人。加大体育设施投入，强化多样化运动休闲服务供给，创建国家全民运动健身模范市。

3、精准实施城市更新行动。按照留改拆并举、以保留保护为主的原则，实施城市生态修复和功能完善工程，稳妥推进城市更新。采用“绣花”、“织补”等微改造方式，提升城市人居环境质量和宜居水平。及时开展城市体检评估，探索建立“一年一体检、两年一评估”的城市体检长效机制，加快全市城镇老旧小区、棚户区改造，完善基础设施和公共服务配套，消除结构性“城市病”，全面提升居民居住品质。加快完整社区建设，补齐既有居住社区建设短板、建立健全共建共治共享机制，提升社区养老、托育、医疗卫生等公共服务水平，到2025年，全市完成城镇棚户区改造开工建设不少于3000套，完成城镇老旧小区改造不少于800个，60%以上的城市社区达到完整社区建设标准。

4、完善市政基础设施配套。坚持公交优先，完善公共交通服务网络，推动市区公交一体化和市域公交全覆盖，构建形成市区快速化公交出行系统。树立窄马路、密路网、微循环的道路布局理念，优化城市道路网络功能和级配结构。构建安全通达、舒适便捷的骑行和步行网络，完善非机动车道、慢行系统、行人过街设施、盲道等道路系统，合理布局建设停车场和立体车库，加强停车设施的社会共享，加快推进住宅小区、公共建筑物、停车场、服务区等充电桩建设，到2025年，全市集中式充换电站不少于10座，分散式充电桩13300个以上，满足16300辆电动汽车充电需求，城区公共充电服务半径小于1公里。科学统筹布局城市地下综合管廊建设，将市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线集于一体，逐步实现统一规划、设计、建设和管理，集约高效利用地下空间。

第二节  建设抵御风险的韧性城市

聚焦城市内涵式发展，通过推进海绵城市建设、增强城市防灾减灾能力、健全城市应急体系，提升城市的抗风险能力与自愈能力，塑造内外兼修的韧性城市。

1、推进海绵城市建设。系统化推进海绵城市建设，充分发挥城市建筑、道路和绿地、水系等对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，增加城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面的“弹性”，有效减少城市建成区内涝。因地制宜建设城市蓄水设施，将老城区海绵城市建设与绿色社区、城市更新等衔接，实现综合开发。推进海绵型建筑建设、公园绿地建设和自然生态修复，营造多样的生物生存环境。

2、增强城市防灾减灾能力。提升城市灾害预警与整治能力，形成有效防控重大安全风险的城市空间格局、产业结构和生产生活方式。加强自然灾害预警信息发布系统建设，推进综合监测预警信息共享与开放服务。提升灾害防御工程标准，新建、扩建、改建建设工程，应当符合抗震设防强制性标准。加强重点城市交通、水利、通信、能源等基础设施设防标准，加快完成县级城市防洪闭合圈建设，提升极端自然灾害条件下抗损毁和快速恢复能力，提高城市空间韧性。加强城市安全风险监测预警能力，构建“空天地”一体化的安全感知网络系统，构建雪亮工程等城市安全感知数据平台，推动“城市生命线工程”建设。

3、健全城市应急体系。完善公共卫生服务和疾病预防控制体系，优化应急救援格局、强化应急物资储备保障，推进城市安全发展示范创建，建立安全、可靠的城市应急体系。推进综合医院和疾控中心提标改造，健全公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，完善重大疫情预警、救治和应急处置机制，提升平战结合能力。建设应急救援队伍，实现应急救援队伍前置、物资前置、指挥前置。保障应急物资储备，建设应急物资集散调运中心，应急救灾和防冻抗冰等应急物资储备体系。加强人防组织指挥、人员防护、目标防护、专业力量、支撑保障体系建设，全面提升战时防空、平时服务、应急支援能力。

第三节 建设生态低碳的绿色城市

牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚持生态优先绿色发展，坚持共抓大保护、不搞大开发，坚持生态创新融合发展，推动生态产业化、产业生态化，建设美丽怀化。

1、加快推动绿色低碳发展。推动形成绿色发展方式，积极发展低投入、低消耗、低排放和高效率的现代产业，淘汰落后产能，推进重点行业和重点领域清洁生产、绿色化改造，开展低碳试点示范，发展绿色建筑。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。降低碳排放强度，落实国家碳排放达峰行动方案，发展绿色金融，推进绿色技术创新，培育壮大环保产业。建立资源高效利用制度，健全自然资源资产产权制度，实行能源和水资源消耗、建设用地总量与强度双控，健全资源节约集约循环利用政策体系。推行垃圾分类和减量化、资源化。优化能源产业结构，构建清洁低碳、安全高效的多元化能源供给体系，打造湘西地区能源高地。

2、持续改善环境质量。深入打好污染防治攻坚战。统筹水环境、水生态、水资源、水安全、水文化，深入开展“清河、护岸、净水、保水”四大行动，强化全流域系统治理，持续推进“一江六水”沿线治污治岸治渔，落实好长江十年禁渔。改善大气环境质量，严格落实《怀化市扬尘污染防治条例》，创建和巩固环境空气质量二级标准达标城市。保障土壤环境质量，开展重点行业土壤污染防治，加强农用地土壤污染源头管控和受污染地块安全利用，加强白色污染治理。加强危险废物和医疗废物收集处理，加强固体废物处理处置以及磷污染和重金属污染治理，重视新污染物治理。

3、加强生态系统保护与修复。统筹推进山水林田湖草系统治理、协同治理，推动生态系统功能整体性提升。抓好拦河水利工程管控和整治，开展湿地保护与修复工程，推进水土流失综合治理，巩固拓展流域退耕还林还湿成果。开展国土绿化行动，创建国家园林城市、国家森林城市。全面推动绿色矿山建设，加快重点区域矿山生态修复。推进生物多样性保护重大工程，加强特有珍稀濒危野生动物及其栖息地保护。加强自然保护地监管，全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，开展生态系统保护成效监测评估。

4、完善生态环境治理体系。严格落实党政领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制度，健全生态环保专项巡察机制，推进生态环境保护督察。建立健全生态环境损害赔偿制度。全面落实河长制、林长制。严格落实企业主体责任，全面实行排污许可制。加强社会监督，健全生态文明公众参与机制，增强全社会生态环保意识。探索建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿。加快“三线一单”与国土空间规划体系的衔接。健全统一规范的生态环境综合执法体系，加强市县两级生态环境监测体系和能力建设。

第四节  建设信息互联的智慧城市

统筹利用城市发展的信息资源、智力资源和物质资源，强化信息资源社会化开发应用，推动“互联网＋”向城市生产、生活和社会管理领域拓展，创造便捷、高效、安全的智能化城市运行、管理和生活新模式。

1、加强城镇信息基础设施建设。坚持城市信息基础设施与市政公用设施、公共服务设施同步规划、同步建设，促进信息化发展与城市发展深度融合。大力实施“宽带中国”战略，实施宽带城市、无线城市等重大工程，实施“宽带乡村”示范工程，推动光纤入户和网络宽带光纤化改造升级。加快新一代移动互联网基础设施建设，促进光缆、管道、基站等通信基础设施的共建共享，带动基于互联网的新兴业态发展和公共服务资源配置优化。以市区和各县城为重点，在全市范围全面推进三网融合。到2025年，实现城市重要公共区域高速无线局域网热点覆盖，城市宽带接入能力达到50Mbps，50％以上家庭达到100Mbps。

2、推动城市管理和基础设施智能化。推动“互联网＋”、云计算、物联网、大数据等新一代信息技术在城市运行管理和基础设施建设中的应用，建立城市统一的空间地理和时空信息平台及建(构)筑物数据库，统筹推进城市规划、国土资源、环境卫生、城市管网、园林绿化、生态保护等市政基础设施管理的数字化和精准化，推进线下业务接入线上平台，发展智能交通、智能电网、智能水务和智能管网等智能化管理系统。

3、引领生活服务智能化。推进政府社会管理信息系统综合集成和信息共享，建立面向市民的公共卫生、医疗、教育、就业、社保、公共安全、社区服务和家庭服务等领域跨部门业务协同、共建共享的公共服务信息服务体系，重点发展远程教育、智慧医疗、智能养老等新模式，全面促进社会服务进一步便捷普惠。

第五节  建设包容共享的人文城市

在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化，塑造独特城市风貌，建设有历史记忆、地域风貌、文化内涵和都市魅力的人文城市。

1、保护传承历史文化。建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系，加强历史文化名城名镇、历史文化街区、历史建筑、历史地段、物质与非物质文化遗产等文化资源挖掘和文化生态的整体保护，支持符合条件的地区申报国家级、省级历史文化名城、名镇。持续推动历史文化街区和历史建筑普查、划定和确定工作。推动历史文化名城、名镇文化产业发展，适度有序开发特色旅游，扶持特色手工艺，开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品和文化服务。加强城市山水自然地貌保护和修复，深度挖掘城市历史遗产资源，注重延续城市文脉，保存文化记忆。

2、塑造独特城市风貌。依托怀化多样化的自然地理基础，尊重自然山水脉络，深度挖掘自然山水、地域文化、建筑传统等元素，研究梳理地域特色鲜明的建筑符号、建筑材料和建造工艺，加强建筑设计管理，塑造独特城市风貌，避免“千城一面、万楼一貌”。重点加强对城市公共空间、超大体量公共建筑、超高层地标建筑、重点地段建筑风貌管控。合理引导城市天际线、街道空间、建筑色彩与建筑风格、景观绿化、夜景照明、慢行系统、公共艺术等要素管控。深入挖掘、提炼城市的历史文化元素，精心展示历史生产生活场景、重大历史事件、重要历史人物、城市发展变迁。加强旧城改造中历史文化遗存、民族风格、传统城市肌理、街巷格局和历史建筑风貌等的保护及周边环境治理，促进功能提升与文化文物保护相结合。新城新区建设注重融入传统文化和民族文化元素，与原有城镇自然人文特征相协调，防止对保护区域的过度开发，避免出现建设性破坏。

3、健全公共文化服务体系。加强城市社区文化中心（文化室）和区县两馆建设，完善基层公共文化设施的网络布局，有效整合和统筹利用基层公共文化资源。有序填补市级与县级公共图书馆、文化馆“空白点”，推动公共图书馆、文化馆、博物馆（非遗中心）达标建设。推动基层公共文化设施资源共建共享，持续推进基层综合性文化服务中心建设。加强新建住宅区和老旧住宅区公共文化设施配套建设。推动公共图书馆、文化馆拓展阵地服务功能，开展体验式、互动式的公共阅读和艺术普及活动。

第五章  精细管理：提高城市治理能力和水平

深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，注重科学化、精细化、智慧化建设管理，构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的现代治理体系，提高城市运营和资源配置效率，提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

第一节  提升城市规划设计能力

1、科学编制国土空间规划。坚持生态优先、绿色发展，充分评估资源环境承载能力、国土空间开发适宜性，加快形成“多规合一”的国土空间开发保护“一张图”，促进国土空间发展更加绿色安全、健康宜居、开放协调、富有活力、各具特色。统筹推进市区与县域、城镇与农村协调发展，分区分类实施国土空间用途管制，促进区域协调、城乡融合发展。强化资源环境底线约束，科学划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界等控制线。全面倡导以人为本、自然和谐、继承与创新、可持续发展的城市规划理念、体系和方法，尊重人的需要和选择，积极适应未来生活方式，合理确定城市规模、人口密度、空间结构。

2、强化空间资源集中集约利用。坚持“底线思维、综合治理”，严格落实国土空间用途管制，实行建设用地总量和强度“双控”，深入实施国土空间全域综合整治，推进国土空间全域全要素智慧化管理。科学合理划定城市战略“留白”用地，强化城乡建设用地范围内的重点功能区及周边拓展地区、城市发展重要节点等区域用地储备，严格执行土地征收成片开发标准，制定实地留白区域建筑物及相关资产清理方案，为重大产业项目、城市公共服务设施留下未来发展空间。盘活存量用地和低效用地，遵循“锁定总量、严控增量、落实减量、盘活存量、用好流量、提高质量”原则，新增项目用地主要通过城乡增减挂钩、全域土地综合整治、闲置土地清理、低效用地再开发等方式保障。

3、提升城市颜值和气质。开展总体城市设计，确定城市风貌特色定位，构建新型公共文化空间，让城市居民可以充实自己的精神文化生活，进行自我才艺展示、交流文化成果。尊重历史脉络和地域特色，在城市设计中融入民族文化、红色文化、历史文化元素。坚持把“美”的理念落实到城市设计全过程，精心做好城市建筑形态设计，形成“各美其美、美美与共”空间格局。推动河湖、湿地、森林等生态空间向城市空间充分渗透，塑造滨水见绿、开敞有序的“城市生态带，推动生态片区、廊道、节点与城市深度交融。注重老城区更新中的历史保护和文化传承，营造小尺度、有温度的宜居城市空间，将城市记忆融入现代城市生活。建设现代化新城区，加强城市色彩、建筑形态等引导管控，建设一批体现现代城市形象、令人记忆深刻的城市地标。推进城市微改造工程，加强城市街景、开放空间、街头边角、景观小品、标识系统等精细化设计，因地制宜布局书吧、茶吧、花店等功能载体，打造一批城市“网红点”“打卡地”、“夜经济”。

第二节  提高城市管理和治理水平

创新城市治理方法，增强城市治理“韧性”，提高城市管理运营和资源配置效率，加强城市网络信息安全，形成覆盖全面、管理精细、运转顺畅、反应迅速的城市治理体系，全力打造平安城市。

1、加强城市社区治理。打造平安社区，推动社会治理重心和服务重心向基层下移，以社区为城市治理载体，打通联系服务群众的“最后一公里”。找准服务群众的切入点和着力点，实施城市社区治理供给侧改革，确保民生“关键小事”落到实处。到2025年，全市社区网格化管理覆盖率达100%。探索“网格化+智慧化”创新，推动城市基层治理精准高效。坚持党建引领，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，建立以社区居委会主导、群众主体、物业企业、群团组织、社会组织、驻地企业单位参与的基层社区治理共同体。深化街道（乡镇）管理体制改革，合理推动人财物和权责利下沉，严格按照社区依法自治和依法协助工作事项开展工作，坚持“权随责走、费随事转”。推动社区公约、居民公约全覆盖。支持发展一批社会工作服务机构和志愿服务组织。深化基层协商民主，拓宽公众参与渠道，健全小微权力监督制约机制。提高社区信息化智能化水平，完善城乡社区公共服务综合信息平台，以信息化推动社区治理服务创新。

2、完善矛盾纠纷预防化解机制。打造源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。推进新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。深入开展诉源治理工作，推动诉源治理工作站建设，建立覆盖每个社区的纠纷预防化解常态化联络机制。完善信访制度，深入推进信访信息系统建设，推动信访“三无”创建工作，完善信访矛盾排查化解和重大决策风险评估机制。加强专业人民调解员和基层网格员队伍建设，努力将矛盾化解在基层。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。健全调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接的多元化纠纷解决机制。建设在线矛盾纠纷化解平台，推动纠纷线上解决机制建设。健全社会心理服务体系和危机干预机制。

3、提高城市精细化管理水平。推进城市智慧化、信息化、现代化建设，用“绣花”功夫管好城市。推动城市管理市场化、专业化改革，对城市公共空间、公共资源、公共项目实行全流程“管理+服务+运营”模式。制定完善城市街景容貌、停车管理、环卫设施建设等城市管理标准体系，建立完善公共资源利用、政府购买服务等市场化运作机制。加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，加快推进跨部门跨领域信息共享和业务协调，推进城市运行“一网统管”，政务服务“一网通办”。规范行政执法行为，深化城市管理执法体制改革。构建风险防控型县域警务新模式，健全防控县域风险工作新机制。推进新时代警务工作。推进“互联网+警务”工作，构建跨部门跨层级的政府综合应急指挥智能化联动体系，提高防灾减灾抗灾救灾能力。继续推进社会信用体系建设，完善守信联合激励和失信惩戒联动机制。完善社会德治体系，推动建立居民“道德档案”。

4、推动城市资源价值再造。以人的发展需求为导向，充分挖掘可使用的城市资产，盘活生态资源、土地资源、文化资源和城市资源，实现资源变资产、资产变资本利用模式，推动城市功能全面均衡发展。盘活城乡土地资源，有序引导土地要素在区域、城乡之间流转集聚，加强项目储备，推动产城融合，实现城市整体价值提升和长期可持续运营。探索文化价值实现机制，推动民族民俗文化、绿色生态文化、红色历史文化与城市建管和都市经济有机结合。深化城市资源市场化利用，引导社会资本参与新型城镇化建设，探索实施第三方一站式解决方案，打造政企民共赢的城市运营模式。

第三节  加大配套改革力度

深化投融资体制改革，有效防范化解债务风险，推动城市财务平衡，优化行政区划设置和城市行政资源配置，提高行政管理效能。

1、深化投融资体制改革。 建立稳定有效的新型城镇化投资增长机制。综合考虑项目性质、投资建设运营周期，科学规划项目资金平衡方案，合理设计投融资方案。优化资金期限结构，引入长期资金，探索发行超长期城市政府债券、永续债券，引导保险资金、社保基金等长期资金加大投入力度，鼓励开发性政策性金融加大中长期贷款投放规模和力度。完善和落实鼓励民间投资的政策措施，营造公平竞争的市场环境，鼓励民间资本参与城镇基础设施、城镇老旧小区改造等领域建设运营。疏通民间投资通道，提升报建审批服务水平，加大金融支持力度，落实降成本各项政策，用好向民间资本推介项目长效机制。鼓励通过发行权益型金融工具筹措新型城镇化基础设施项目资本金。全面推进地方融资平台公司市场化实体化转型，培育竞争力强的地方专业化基础设施投资运营企业和城市综合开发运营商。

2、完善城市财政资金预算管理制度。全面实施政府预算绩效管理，健全政府性基金预算管理制度。提升国有资本经营能力，大力盘活存量优质资产，回收资金补充地方财力。规范政府性债务管理，将政府举债融资全面纳入预算监管，加强对融资平台公司全口径债务管理和动态监控，合理处置和化解存量债务，严控增量债务。

3、优化行政区划设置。有序推进符合条件的地方撤县设市或撤县（市）设区。依据行政区划管理有关规定，对产城融合程度较高的开发区，探索实行并入属地政府或实行“区政合一”的管理体制，严格限制将距离主城区较远、与主城区经济联系较弱的县（市）改区。依照设镇设街道标准，优化现有街道设置，有序均衡推进符合条件的地方开展设镇设街道工作。简化行政区划层级，有序推进省直管县（市）和市管县（市）并行，探索市辖区直管社区。

第六章  统筹协调：推进城乡融合发展

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推进城乡要素平等交换、双向流动和公共资源合理配置，重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化。

第一节  构建现代城乡产业体系

1.逐步实现城乡产业一体格局。围绕“以一产促二产带三产”，立足不同区域特色资源，把乡村产业纳入城镇以及城市产业体系中来，加强城镇二三产业与农村产业的对接与融合，逐步实现城乡产业一体格局。以绿色生态为导向，顺应市场和产业的发展规律，优化城乡产业布局，统筹布局生产加工、物流营销、新产品开发、配套服务等功能板块，提高城乡产业规模、质量效益和竞争力。打通并延长城乡之间的产业链，促进产业链之间物流、资金流、信息流的流动，通过全产业链拓展实现价值增值，用制度供给、三产联动、要素创新推动城乡产业链协同发展。

2.乡村经济走多元产业化道路。县、乡、村根据自身产业特色走工业反哺农业的多元产业化道路，发展集体经济，从事农林牧业、加工服务、生态旅游、房地产开发等产业，有条件的地区可以从事国际贸易、物流、高科技等产业，解决劳动力在第二、三产业就地就近就业的问题，建成特色乡村、市县，拓宽居民就业渠道，提高居民收入水平。

3.壮大县域经济。加快健全现代农业全产业链标准体系，推动新型农业经营主体按标生产，培育农业龙头企业标准“领跑者”。通过农产品精深加工和产业链链长，提升产业链的竞争力和现代化水平。培育支柱产业，建设特色产业集群，全面将互联网、大数据、物联网与产业创新相融合，大力发展金融、电商、物流、休闲娱乐、健康养生等新业态，加速传统农业与现代制造业、物流业、旅游业、金融业等产业的跨界融合，提升三次产业融合发展的创新空间。

第二节 大力实施乡村建设行动

1.加快推进村庄规划工作。推进村庄规划工作，为农民群众打造更舒适、安全的居住环境。统筹县域城镇和村庄规划建设，认真落实《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》，村庄规划编制覆盖率达90%。乡村点多面广，自然条件千差万别，发展水平各不相同，各部门应根据乡村发展演变趋势，合理确定村庄分类，因村施策，精准编制。尊重乡村现状，不搞千村一面，注重保留乡土味道，让乡村“望得见山、看得见水、留得住乡愁”。继续实施农村危房改造和地震高烈度设防地区农房抗震改造。加强村庄风貌引导，保护传统村落、传统民居和历史文化名村名镇。

2.加快县域内城乡融合发展。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。通过县域内城乡融合发展实现就地城镇化。要推动把县域作为一个整体来统筹布局，赋予县级更多资源整合使用的自主权，分级分层解决不同问题，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补、资源统筹配置。

3.统筹布局城乡基础设施。把公共基础设施建设的重点放在农村，着力推进往村覆盖、往户延伸。围绕建设更加宜居的现代乡村，全面推进村庄基础设施建设。实施农村道路畅通工程、农村供水保障工程、乡村清洁能源建设工程、数字乡村建设发展工程、村级综合服务设施提升工程等五大工程，改善农村水电路气房讯等条件，推动实现城乡居民生活基本设施大体相当。

4.均衡配置城乡公共服务资源。加快形成县域统筹规划布局、县乡村功能衔接互补的公共服务体系。把乡镇建设成为服务农民的区域中心，建好乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校，推动符合条件的乡镇卫生院转设社区医院，持续推进乡镇（街道）综合文化站和农村文化礼堂等基层综合文化服务中心建设。健全统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度，全面拓宽农村居家养老服务中心覆盖面，加快标准化农村区域性养老服务中心转型升级。

第三节  着力缩小城乡收入差距

1.挖掘农业农村内部增收潜力。坚持市场和消费导向，创新产业组织方式，推动种养业向规模化、标准化、品牌化和绿色化方向发展，不断提高质量、效益和竞争力。因地制宜转变产业发展方式，完善政策支持体系，探索建立农业农村发展用地保障机制和人才“内培外引”机制。延伸农业价值链利益链，建立农产品优质优价正向激励机制，支持发展“三品一标” 农产品、打造区域公用品牌，提高产品档次和附加值。发展农产品初加工和精深加工，加强农产品物流骨干网络和冷链物流体系建设。推动“互联网+”现代农业，发展农业新型业态。

2.促进农村劳动力更高质量就业。推动农村劳动力有序外出就业，加大对低收入群体转移就业支持力度。扩大乡村就业，统筹城乡产业布局，将城市部分劳动密集型产业向农村地区产业园转移。发展县域经济，以县域经济发展为中心，统筹资源要素，支持农村创新创业，加快乡村经济多元化。创新就业领域和方式，鼓励发展家政、养老、护理等生活性服务业和手工制作等特色产业，吸纳中低技能劳动者就业。大力发展城乡社区服务，扩大劳动力市场的包容性，支持临时性、非全日制、季节性、弹性工作等形式灵活就业。

3.优化农民财产性收入稳步提升的制度环境。创新农村集体经济运行机制，探索混合经营等多种实现形式，确保集体资产保值增值和农民收益。完善土地流转;提高征用土地标准;赋予市场主体地位，增加基于土地的财产性收入。完善相关法律法规，稳妥推进“两置换一转化”;探索改革安置房产权制度，增加房屋的财产性收入。加大探索农民以土地、劳动力等形式入股，推进农村社区股份合作社改革;发展土地股份合作社;因地制宜推进各类富民合作社，增加股份的财产性收入。推进农村金融体制改革发展，不断增强农村金融服务能力;着力加快农村金融产品和服务方式创新;着力增强农民投资理财观念，增加资金的财产性收入。

4.完善转移性收入的公平保障机制。完善对农民直接补贴政策，健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，加大对农民直接补贴力度。完善重要农产品生产者补贴制度，建立补贴标准动态调整机制。统筹整合涉农资金，建立普惠性农民补贴长效机制。加强农民生活兜底保障，坚持在发展中保障和改善民生，各项保障措施要更加注重向欠发达地区倾斜，向困难群众倾斜，做好困难农民重特大疾病救助工作。完善考核机制，把促进农民增收作为重要指标，在政府绩效考核中落实相关要求。

第四节 强化城乡融合要素保障

1.打通人口双向流动渠道。大力培育新型职业农民、加强农村专业人才队伍建设，全面建立职业农民制度并建立农村专业人才培训体系。以乡情乡愁为纽带，发挥群团组织力量，将农村“走出去”人才“引回来”，通过多种方式服务乡村振兴事业。支持和鼓励科研人员入乡兼职创新或在职、离岗创办企业，在厂房租赁、研发试验、项目申报、高新技术企业创建等方面给予大力支持。允许科研人员以资金、技术、专利等多种生产要素入股从事农业 生产经营活动，建立健全以知识产权和服务业绩为导向的分配激 励机制，培养一批新时代科技型乡村企业家。

2.深化农村土地制度改革。统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，发展多种形式适度规模经营，促进小农户和现代农业发展有机衔接，提高农村土地利用效率。稳慎推进农村宅基地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”具体 路径和办法，完善农村宅基地分配、使用、流转管理制度，鼓励依法自愿有偿转让。构建城乡统一的建设用地市场，积极探索开展集体经营性建设用地出让、出租、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价等制度。

3.完善涉农财政金融制度。加大财政投入力度，推动公共财政投入向“三农”倾斜，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。 提高农业补贴政策效能，构建形成农业发展领域权责匹配、相互协调、上下联动、步调一致的涉农资金统筹整合长效机制。继续加大财政资金对提升粮食产能、农业绿色生产、可持续发展等重点领域的支持力度，继续加强高标准农田建设，支持农业科技创新能力条件建设，提高机械化水平和农业科技装备水平，稳步开展畜禽粪污资源化利用等项目建设，充分发挥财政资金的引导作用。加快建立财政、银行、保险、担保有机结合的多元投入保障体系，提高农业金融服务水平。

4.引导和鼓励社会资本投向农村。对社会资本进行全方位引领和服务，制定社会资本投资农业产业化建设的各项优惠政策，鼓励各类社会资本利用自身优势，以资本为纽带，以市场为导向，以企业化生产带动家庭农场、专业大户、个体农户走农业的规模化、集约化和产业化道路，实现传统农业的改造升级。鼓励社会资本积极参与农村社会服务体系建设，发展各类中介组织。鼓励社会资本积极参与农村职业技术教育，提高企业员工和农民的务农技能，为企业输送人才。

 

 

第七章 保障措施

第一节  加强组织领导

深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实加强党对推进新型城镇化的领导，确保党中央、国务院和省委、省人民政府、市委、市人民政府重大决策部署贯彻落实到位。充分发挥市新型城镇化工作领导小组综合协调作用，建立健全城镇化工作协调机制，统筹研究和制定相关政策。市级有关部门要结合部门职能加强协作配合，加大对地方推进新型城镇化发展的支持力度。各级政府要将推进新型城镇化工作纳入地方国民经济与社会发展规划，因地制宜地研究制定符合本地实际的新型城镇化发展规划，明确工作重点和主要任务，加快推进新型城镇化进程。

第二节 强化政策统筹

加强地区间政策统筹，根据新型城镇化发展的要求，制定分类管理的区域政策，形成以市场为主体的符合各地区发展的利益导向机制。深刻领会国家、省市支持怀化市经济社会发展的重大政策，融入到“长江经济带”、“三高四新”、“三城一区”等重大规划建设中，争取国家和省在财政转移支付、重大政策性试点、统筹城乡试点、基础设施建设、重大科技推广、开发性金融合作、土地资源利用等方面的扶持政策，加快怀化市城镇化进程。

第三节 推进开放创新

推进全方位对外开放，加快推进承接产业转移示范区建设，重点抓好怀商大会、长三角经贸洽谈周等重大活动，大力引进500强企业、重大产业项目。大力发展怀化经济，支持九丰农业总部尽快落户怀化。加快建设怀化创新型城市，深入实施质量强市战略。切实加强城镇管理人才队伍建设，着重培养一批专家型城市管理干部，提高城镇化管理水平，深入推进“五溪人才”计划，培养和引进规划建设人才，有计划地组织专业技术培训，完善人才评价和激励保障机制，提高城镇建设人才的整体素质。发挥怀化日臻完善的普铁、高铁、高速、航空、航运、普通公路“六位一体”的综合交通优势，利用园区载体、项目建设、森林康养、生态旅游等方面取得的进展，抢抓沿海产业向湘南湘西转移的“第二次工业洗礼”机遇，聚焦建设国家物流枢纽城市和西部陆海新通道机遇，建立怀化与周边城市省际协商合作联席会议机制，加强西南地区统筹协调，协同破解发展难题。推进生态联防联控、基础设施互联互通、重点产业协同创新、区域市场开放一体、公共服务共建共享，全方位推动周边地区一体化建设，合力打造核心经济增长极，促进五省边区共同发展。

第四节 健全监测评估

加快制定城镇化发展监测评估体系，实施动态监测与跟踪分析相结合，开展规划专项监测，推动本规划顺利实施。根据各区市县城镇化不同基础条件、发展阶段和功能定位，进行分类考核。形成科学有效的行政权力运行制约和监督体系，做到组织严密、结构合理、配置科学、制约有力，靠制度约束权力，更要做到权责一致、相互协调、运行顺畅，切实增强监督合力和实效，建立“优势互补、监督有力、富有实效”的监督体系，形成整体监督合力。