怀民建复字〔2020〕2号

对市五届人大四次会议第021号建议的答复

李元平代表：

您提出的《关于加强农村敬老院建设与管理的建议》收悉。经研究，现答复如下：

农村敬老院是在农村五保户的基础上发展起来的。1956年农业合作化的时期，农业生产合作社对缺乏劳动能力、生活没有依靠的鳏寡孤独者，实行保吃、保穿、保烧、保医、保葬（儿童则为保教），简称“五保”。1958年人民公社化时期，对五保户实行集中供养，在全国各地兴办了一批敬老院。1978年来，随着农村实行联产承包责任制和集体经济的发展，敬老院得到进一步的巩固和发展。2016年，国务院出台《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》明确“城乡三无人员保障制度统一为特困人员供养制度”、“强化政府托底保障职责，为城乡特困人员提供基本生活、照料服务、疾病治疗和殡葬服务等方面保障”。

一、我市农村敬老院的基本情况

目前，我市内运营的农村敬老院有160家，收住五保供养老人3353人，是党委政府民生兜底保障的重要阵地。由于农村敬老院的数量大，地方政府财力有限，所以农村敬老院基本上都存在经费投入不足、基础设施不完善、管理人员专业水平不高等现实问题。一是历史沿革的原因。农村敬老院最初的定位是乡镇集体福利事业单位，经费来源是乡镇经济统筹，多数是以乡镇为建设单位，机构设施来源多数是废弃学校、村集体经济厂房等，即使近期有新建的敬老院，也都是本着本土福利事业单位的简易原则，没有严格按照项目建设的有关规定到住建、规划等部门的报批手续，所以基础设施都比较简陋，甚至有多地的敬老院都还是上世纪70年代左右的房屋，经过翻新整修后使用，具有重大的安全隐患。二是保障标准的原因。按照五保供养的原则和标准，农村敬老院的经费来源主要是特困人员供养人头经费，上级的补助标准基本只有500元每人每月左右，不足部分则需要地方财政配套和发展院办经济来弥补。我市内各县市区的地方财力不一，所以财政配套的比例也各有不同。通过我们对敬老院的调研来看，凡是敬老院院长责任心强，大力发展院办经济的，则院内的基本运转足以保障，院民精神面貌积极乐观，反之则是院内运营惨淡，院民精神麻木。三是管理模式的原因。农村敬老院实行的是所在地党委政府管理主体责任，民政部门是业务主管部门。大部分农村敬老院的建院规模在50张床位左右，平均入住人数20人，少数的院内只有10人左右。敬老院的院长多数是当地乡镇的民政办干部或其他干部职工兼任，然后再适当聘请1-2人用于食堂和勤杂工作，院长的平均工资1400元，一般工作人员仅1200元，因院长和临聘人员的工资福利待遇尚未纳入财政保障，经费开支均是由乡镇财政从特困供养的人头经费里列支。

二、我市农村敬老院的发展思路

一是制定目标规划。根据省民政厅、省发改委、省财政厅、省人社厅《关于印发〈湖南省特困人员供养服务机构提质升级三年行动计划（2020－2022年）〉的通知〉》（湘民发〔2019〕29号）要求，我局结合怀化实际制定了《怀化市特困人员供养服务机构提质升级行动实施方案（2020－2022年）》（以下简称《实施方案》），确定了“到2022年，县域范围内供养机构护理床位占比50%以上，社会化运营床位占比50%以上，有集中有供养意愿的人员全部实现集中供养，分散供养特困人员委托照料服务全面落实，保证所有养老机构安全隐患整改到位”这一总体目标，这也是十四五期间我市农村敬老院发展的目标规划。

二是强化机构建设。《实施方案》对机构建设提出了三条刚性措施要求，即“新建的敬老院必须是具有区域性中心供养服务功能的机构”“提质升级具有安全隐患供养服务机构”“转型发展闲置供养服务机构”三种途径都旨在进一步提升增量质量，逐步消化存量，强化机构建设。此外，《实施方案》还提出了“加强机构管理、推行社会化改革、提高服务质量、加强人才队伍建设”等4条管理要求，提质升级后的机构将增强长期照护功能，增设失能、失智人员生活照护、医疗护理、康复服务等养护单元，供养服务功能逐步完善，服务能力大有改善。

三是突出人才培养。推行敬老院社会化改革，让专业人做专业事。全面加强养老服务人才队伍建设，力争在未来三年，让敬老院内从事护理、康复工作的一线人员培训率达100%，推动机构落实一线护理人员最低薪酬保障制度。每年举办全市养老服务从业职业技能竞赛，实现养老服务人员队伍职业化、专业化。

三、对于您提出的建议的答复

关于“增加财政投入”，我市本级财政每年安排有专项的培训经费用于养老护理员的培养培训，每年开展的免费培训均达500人次；关于“提高五保供养标准”，目前的五保供养经费主要是来源于省级困难群众补助资金，其余不足部分要求地方财政配套，建议您向本级财政部门反映，增加本级预算安排；关于“争取社会投入”，根据相关法律规定：“加大政府购买服务和项目支持力度，落实各项财政补贴、税收优惠和收费减免等政策，引导、激励公益慈善组织、社会工作服务机构、以及社会力量举办的养老、医疗等服务机构，为特困人员提供专业化个性化服务”。我市制定的《实施方案》中业明确提出，新建和提质升级后的供养服务机构（敬老院）要实行社会化运营，在保障五保供养的基础上，多余的床位要向有需求的社会老人开放，要开展延伸服务，向周边的居家老年人提供上门服务。

以上答复，如有什么意见，请填写好《办理人大代表建议征求意见表》寄市人大常委会联工委。感谢对我们工作的关心支持。

                      怀化市民政局          

                       2020年6月10日