“小证”变“大证”，“小山”变“大山”——湖南芷江集体林权改革破解“碎片化”经营难题
发布时间：2025-06-05 16:34 信息来源：怀化市林业局
一、改革背景
湖南省怀化市芷江侗族自治县位于湖南省西部，西南西北与贵州省交界，地处武陵山区、沅江上游，众水汇聚，山水相依，区域面积2099平方公里，其中林地面积1305平方公里，占总面积的62.2％，森林覆盖率达57.24%。近年来，芷江深入贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，深化集体林权制度改革，推动“绿水青山”向“金山银山”转化，大力发展森林康养旅游，形成了以三道坑氧吧、五郎溪康养、唯楚酒庄康养、桃花岛康养、西晃山景观、侗文化城休闲、茅丛河漂流、黄畬漂流、清江村森林浴等为代表的森林康养旅游品牌，有效促进了当地经济发展和林农增收。芷江是国家级集体林权制度改革试点县，荣获全国少数民族地区首个国家级生态示范县、全国水生态文明城市、全国绿化模范县、全国深呼吸小城、中国最佳休闲旅游县等荣誉称号。
二、具体做法
（一）明晰产权，铺就林权改革基石
往昔，集体经营的模糊、林地界线的混沌以及登记的不规范，致使林地权属争议频发，严重制约了林业发展，损害了农民权益。芷江对症下药，精准施策，通过实地勘察，细致划定林地边界，明确四至范围；借助村民会议、公示等方式，深挖历史依据，确定产权归属；成立专项小组，化解纠纷矛盾，确保“一地一证、权属清晰”。对符合条件的林地颁发林权《不动产权证》，清晰界定使用权、经营权、收益权等权益，实现林地所有权、承包权、经营权的分离，为林权流转与抵押创造条件，盘活林业资产。同时，将产权数据录入林业管理系统，实施动态监管，杜绝重复登记与侵占现象。此外，还提供林业补贴、贴息贷款等政策支持，鼓励规模经营，培育林下经济、碳汇交易等新业态。
全县累计完成确权林地面积193万亩，实现应确尽确。“确权到户、联户发证”等举措，成功解决“一山多主、一地多证”的历史遗留问题。权属明晰后，矛盾纠纷大幅减少，林农可通过流转、合作经营增加收入，产权明确强化了管护责任，为林业可持续发展奠定了坚实基础。
（二）创新模式，突破林地流转困境
芷江作为南方集体林区，长期受困于林地划分细碎、产权分散等难题。“一山多主、一户多山”的状况，使得机械化、规模化作业难以开展，经营成本居高不下；产权分散导致投资者望而却步，流转困难重重；零星林地管理效率低下，滥伐、抛荒现象时有发生，生态管护压力巨大。在此背景下，芷江大胆探索，走出一条“小证变大证，小山变大山，配套政策支持”的林权体制改革创新之路。
1.小证变大证。多户林农自愿携手，将分散林地合并登记，共享一本林权不动产证。具体实施模式：以本组内所有相连流转范围林地为单元，办理不动产登记证时在原有权机关依法颁发的林权证书继续有效且林农自愿的前提下，不再按照原来林权证的本数和地块数办理，只登记每一户的地块数和林地面积，经林农签字确认办理不动产权证书，再将林地经营权、林木所有权流转流转到村集体，由村集体统一将林地经营权、林木所有权流转到承包主体。通过股份合作，农户以林地入股合作社或企业，按股分红，由经营主体统一管理，政府引导对连片整合的林地优先配套基础设施。通过这一创新模式，以村民小组为单位统一办理不动产权证，有效破解林权分散导致的流转障碍：一是减少办证面签资料数量；二是减少流转过程中产生的纠纷矛盾；三是减小办证中四邻签字的难度；四是减少办证的本数更便于今后的档案保存；五是面积集中化便于经营者的管理；六是减少经营过程中的矛盾。
林权流转“小证”变“大证”
2022年，该模式助力4个行政村完成整村流转，涉及林地1.2万亩。目前，全县已全面完成林权确权面积，流转林地20万亩，为森林培育、林下经济、森林康养、生态旅游等林业经济开发筑牢根基。
2.小山变大山。通过林地经营权流转，将相邻碎片化林地整合为规模化基地；引进企业，开发森林康养、生态旅游、油茶、林下经济、碳汇等项目，构建完整产业链。林权整合与规模经营，成功化解林地细碎化难题，推动林业向集约化、产业化迈进，实现生态与经济效益双赢。
3.政策来支持。金融赋能，农户以林权不动产证、企业凭借“大证”作为抵押，向银行申请贷款，解决融资难题。芷江春知蓝笋业科技有限公司用“大证”向农商银行贷款300万元用于发展林下经济。技术扶持，提供良种育苗、病虫害防治等科技服务。
（三）培育主体，激发林业发展活力
芷江作为典型山区，有着95%以上林地由小农户分散经营的状况。这种经营模式弊端明显，林地细碎化导致管理成本高，难以形成规模效益，难以适应现代林业发展需求；单个农户市场对接困难，议价能力弱，难以涉足高端市场，而农村合作社、家庭林场、企业等新型经营主体的出现，为林业发展带来新契机。为培育新型经营主体，芷江在税收、贷款、技术、品牌认证、拓展市场等方面给予了大力支持，鼓励农户通过出租、入股等方式，将林地集中到新型经营主体手中，实现连片经营，政府搭建芷江林地流转交易平台，规范合同签订，保障农户权益；鼓励经营主体通过“公司+合作社+农户”模式，带动农户参与产业链，整合零散林地，形成多元大合力。
湖南省芷江杨家将油业有限公司整合300多农户的闲散林地2500亩，引进优质油茶品种，年产值超3000万元，农户分红+务工收入显著增加；芷江好兄弟家庭农场采用“公司+基地+农户”模式，发展黄精、金果榄、天麻等种植，产品远销省外，带动200多户农民增收；三道坑镇五郎溪村流转林地5000余亩，成立五郎溪村森林康养旅游公司，吸纳全村200余户林农入股，共同开发森林康养森林旅游项目，2024年接待游客9.9万余人次，户均获得林地租金和公司分红3250元。
（四）创新金融，注入林业发展活水
针对林业发展融资难与农户与新型经营主体对资金需求迫切的矛盾，在国家鼓励金融机构服务“三农”的利好政策的支持下，芷江打出金融组合拳，有效破解林业融资难题。
一是林权抵押贷款。出台《芷江侗族自治县林权抵押贷款管理办法》，规定农户或企业以林权不动产证作抵押，向银行申请贷款。芷江农商行推出“林权贷”，单户最高可贷500万元，利率优惠；政府设立风险补偿基金，分担银行部分坏账风险。二是“保险+信贷”联动。贷款人需购买森林保险，如火灾险、病虫害险，降低银行风险。人保财险芷江支公司推出“林木综合险”，保费由财政补贴30%～50%。三是前置融资支持。鼓励银行为“公司+合作社+农户”模式提供前置融资。例如，芷江杨家将油业有限公司与银行合作，整合300多农户的2500亩闲散林地，为签约农户提供预付款融资，解决种植资金投入问题。四是生态资产贷款。2022年9月，芷江选取三道坑林业经济区为试点，经中国科学院生态环境研究中心价值评估，该区域5年期生态资产评估价值为7.6亿元，在全省率先开展“生态资产贷”融资业务。芷江旭阳农林开发有限责任公司获1000万元“生态资产贷”，用于发展林下经济、生态康养、生态旅游，拓宽了林业生态产品价值实现路径，解决林农和森林康养旅游企业融资难题。五是收益权利质押。将公益林生态补偿未来收益作为质押物申请贷款，适用于承担生态保护任务的村集体或合作社。六是贴息担保保障。政府设立林业贷款贴息资金，对符合条件的项目给予3%～5%的利率补贴。成立政策性担保公司，为小微林业主体提供信用担保。评估体系完善，引入第三方森林资源评估机构，搭建“林权交易+金融服务”一体化平台，实现林权流转、抵押登记线上化。
截至2024年，芷江累计发放林权抵押贷款超5亿元，惠及200余家经营主体，有11家森林康养旅游公司受益于“林权抵押贷款”“生态资产贷”等金融产品，累计发放贷款1.2亿元，林业保险覆盖率提升至60%，显著降低经营风险。为南方集体林区金融支持提供了可借鉴经验。未来，还需深化风险防控和碳汇为森林康养旅游基础设施建设提供资金保障。
三、主要成效
通过集体林权制度改革，芷江县在明晰产权、激发林业活力、促进生态保护和农民增收等方面取得了显著成效，具体表现如下：
（一）产权明晰化，激发经营活力
通过勘界确权，完成集体林地使用权和林木所有权的确权登记，颁发林权证，明确农民对林地的承包经营权，解决了历史遗留的权属纠纷问题。农户可通过转让、出租、入股等方式流转林地经营权，促进林业规模经营。
（二）生态效益显著提升
通过落实“谁经营、谁管护”责任，乱砍滥伐现象减少，森林覆盖率稳步提高。与2020年相比，2024年景区森林覆盖率提高3.2个百分点，生物多样性得到有效保护，野生动植物种类增多，助力实现碳达峰碳中和目标。依托林改推进了天然林保护、公益林补偿等政策落地。
（三）林业产业多元化，森林康养蓬勃发展
一是发展林下种植（如黄精、茯苓等中药材）、林禽养殖、森林旅游等产业，拓宽农民收入渠道。部分乡镇依托油茶、杉木等经济林，形成“公司+合作社+农户”模式，提升产品附加值。
二是发展森林康养特色产业。全县森林康养旅游年接待游客量从2016年的50万人次跃升至2024年的300万余人次，综合收入从100余万元增长至15亿余元。三道坑氧吧、五郎溪康养等成为知名旅游品牌，吸引大量国内外游客，有力推动全县康养旅游产业提质升级。
（四）林农收入显著提高
通过“公司+农户”模式，林农以林地入股，除获山地租金、分红外，还可在流转林地发展林下经济，如种植中药材、养蜜蜂等，或在景区就业、经营餐饮民宿等，实现“林业+康养旅游+林下经济”多重收益。2024年，全县参与森林康养旅游行业的林农平均增收1.4万元以上。例如，五郎溪村人均年收入从2020年的1.2万元增至2024年的3.1万余元，部分经营森林康养旅游业务的农户年收入超30万元。
（五）乡村振兴成效显著
森林康养旅游带动周边村庄基础设施改善与产业发展，形成“以旅促农、以农助旅”的良性循环。全县森林康养旅游行业收入占农村经济收入的46.8%。以三道坑镇五郎溪村为例：该村康养旅游收入占全村总收入的66.7%，村集体经济年收入近100万元，村委会为群众缴纳医保、养老保险等福利，乡村振兴、人民幸福的愿景在这里真实地演绎着。
（六）配套政策完善，改革深化
一是金融支持，开展林权抵押贷款，解决农户融资难题。芷江县部分银行推出“惠林贷”产品，盘活林业资产。二是科技服务，林业部门组织技术培训，推广良种选育、病虫害防治等实用技术，提升经营效率。
湖南省怀化市芷江侗族自治县位于湖南省西部，西南西北与贵州省交界，地处武陵山区、沅江上游，众水汇聚，山水相依，区域面积2099平方公里，其中林地面积1305平方公里，占总面积的62.2％，森林覆盖率达57.24%。近年来，芷江深入贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，深化集体林权制度改革，推动“绿水青山”向“金山银山”转化，大力发展森林康养旅游，形成了以三道坑氧吧、五郎溪康养、唯楚酒庄康养、桃花岛康养、西晃山景观、侗文化城休闲、茅丛河漂流、黄畬漂流、清江村森林浴等为代表的森林康养旅游品牌，有效促进了当地经济发展和林农增收。芷江是国家级集体林权制度改革试点县，荣获全国少数民族地区首个国家级生态示范县、全国水生态文明城市、全国绿化模范县、全国深呼吸小城、中国最佳休闲旅游县等荣誉称号。
芷江三道坑镇油菜花季节景色
二、具体做法
（一）明晰产权，铺就林权改革基石
往昔，集体经营的模糊、林地界线的混沌以及登记的不规范，致使林地权属争议频发，严重制约了林业发展，损害了农民权益。芷江对症下药，精准施策，通过实地勘察，细致划定林地边界，明确四至范围；借助村民会议、公示等方式，深挖历史依据，确定产权归属；成立专项小组，化解纠纷矛盾，确保“一地一证、权属清晰”。对符合条件的林地颁发林权《不动产权证》，清晰界定使用权、经营权、收益权等权益，实现林地所有权、承包权、经营权的分离，为林权流转与抵押创造条件，盘活林业资产。同时，将产权数据录入林业管理系统，实施动态监管，杜绝重复登记与侵占现象。此外，还提供林业补贴、贴息贷款等政策支持，鼓励规模经营，培育林下经济、碳汇交易等新业态。
全县累计完成确权林地面积193万亩，实现应确尽确。“确权到户、联户发证”等举措，成功解决“一山多主、一地多证”的历史遗留问题。权属明晰后，矛盾纠纷大幅减少，林农可通过流转、合作经营增加收入，产权明确强化了管护责任，为林业可持续发展奠定了坚实基础。
（二）创新模式，突破林地流转困境
芷江作为南方集体林区，长期受困于林地划分细碎、产权分散等难题。“一山多主、一户多山”的状况，使得机械化、规模化作业难以开展，经营成本居高不下；产权分散导致投资者望而却步，流转困难重重；零星林地管理效率低下，滥伐、抛荒现象时有发生，生态管护压力巨大。在此背景下，芷江大胆探索，走出一条“小证变大证，小山变大山，配套政策支持”的林权体制改革创新之路。
1.小证变大证。多户林农自愿携手，将分散林地合并登记，共享一本林权不动产证。具体实施模式：以本组内所有相连流转范围林地为单元，办理不动产登记证时在原有权机关依法颁发的林权证书继续有效且林农自愿的前提下，不再按照原来林权证的本数和地块数办理，只登记每一户的地块数和林地面积，经林农签字确认办理不动产权证书，再将林地经营权、林木所有权流转流转到村集体，由村集体统一将林地经营权、林木所有权流转到承包主体。通过股份合作，农户以林地入股合作社或企业，按股分红，由经营主体统一管理，政府引导对连片整合的林地优先配套基础设施。通过这一创新模式，以村民小组为单位统一办理不动产权证，有效破解林权分散导致的流转障碍：一是减少办证面签资料数量；二是减少流转过程中产生的纠纷矛盾；三是减小办证中四邻签字的难度；四是减少办证的本数更便于今后的档案保存；五是面积集中化便于经营者的管理；六是减少经营过程中的矛盾。
林权流转“小证”变“大证”
2022年，该模式助力4个行政村完成整村流转，涉及林地1.2万亩。目前，全县已全面完成林权确权面积，流转林地20万亩，为森林培育、林下经济、森林康养、生态旅游等林业经济开发筑牢根基。
2.小山变大山。通过林地经营权流转，将相邻碎片化林地整合为规模化基地；引进企业，开发森林康养、生态旅游、油茶、林下经济、碳汇等项目，构建完整产业链。林权整合与规模经营，成功化解林地细碎化难题，推动林业向集约化、产业化迈进，实现生态与经济效益双赢。
3.政策来支持。金融赋能，农户以林权不动产证、企业凭借“大证”作为抵押，向银行申请贷款，解决融资难题。芷江春知蓝笋业科技有限公司用“大证”向农商银行贷款300万元用于发展林下经济。技术扶持，提供良种育苗、病虫害防治等科技服务。
（三）培育主体，激发林业发展活力
芷江作为典型山区，有着95%以上林地由小农户分散经营的状况。这种经营模式弊端明显，林地细碎化导致管理成本高，难以形成规模效益，难以适应现代林业发展需求；单个农户市场对接困难，议价能力弱，难以涉足高端市场，而农村合作社、家庭林场、企业等新型经营主体的出现，为林业发展带来新契机。为培育新型经营主体，芷江在税收、贷款、技术、品牌认证、拓展市场等方面给予了大力支持，鼓励农户通过出租、入股等方式，将林地集中到新型经营主体手中，实现连片经营，政府搭建芷江林地流转交易平台，规范合同签订，保障农户权益；鼓励经营主体通过“公司+合作社+农户”模式，带动农户参与产业链，整合零散林地，形成多元大合力。
土桥镇三和新村村民实现家门口就业
湖南省芷江杨家将油业有限公司整合300多农户的闲散林地2500亩，引进优质油茶品种，年产值超3000万元，农户分红+务工收入显著增加；芷江好兄弟家庭农场采用“公司+基地+农户”模式，发展黄精、金果榄、天麻等种植，产品远销省外，带动200多户农民增收；三道坑镇五郎溪村流转林地5000余亩，成立五郎溪村森林康养旅游公司，吸纳全村200余户林农入股，共同开发森林康养森林旅游项目，2024年接待游客9.9万余人次，户均获得林地租金和公司分红3250元。
（四）创新金融，注入林业发展活水
针对林业发展融资难与农户与新型经营主体对资金需求迫切的矛盾，在国家鼓励金融机构服务“三农”的利好政策的支持下，芷江打出金融组合拳，有效破解林业融资难题。
一是林权抵押贷款。出台《芷江侗族自治县林权抵押贷款管理办法》，规定农户或企业以林权不动产证作抵押，向银行申请贷款。芷江农商行推出“林权贷”，单户最高可贷500万元，利率优惠；政府设立风险补偿基金，分担银行部分坏账风险。二是“保险+信贷”联动。贷款人需购买森林保险，如火灾险、病虫害险，降低银行风险。人保财险芷江支公司推出“林木综合险”，保费由财政补贴30%～50%。三是前置融资支持。鼓励银行为“公司+合作社+农户”模式提供前置融资。例如，芷江杨家将油业有限公司与银行合作，整合300多农户的2500亩闲散林地，为签约农户提供预付款融资，解决种植资金投入问题。四是生态资产贷款。2022年9月，芷江选取三道坑林业经济区为试点，经中国科学院生态环境研究中心价值评估，该区域5年期生态资产评估价值为7.6亿元，在全省率先开展“生态资产贷”融资业务。芷江旭阳农林开发有限责任公司获1000万元“生态资产贷”，用于发展林下经济、生态康养、生态旅游，拓宽了林业生态产品价值实现路径，解决林农和森林康养旅游企业融资难题。五是收益权利质押。将公益林生态补偿未来收益作为质押物申请贷款，适用于承担生态保护任务的村集体或合作社。六是贴息担保保障。政府设立林业贷款贴息资金，对符合条件的项目给予3%～5%的利率补贴。成立政策性担保公司，为小微林业主体提供信用担保。评估体系完善，引入第三方森林资源评估机构，搭建“林权交易+金融服务”一体化平台，实现林权流转、抵押登记线上化。
截至2024年，芷江累计发放林权抵押贷款超5亿元，惠及200余家经营主体，有11家森林康养旅游公司受益于“林权抵押贷款”“生态资产贷”等金融产品，累计发放贷款1.2亿元，林业保险覆盖率提升至60%，显著降低经营风险。为南方集体林区金融支持提供了可借鉴经验。未来，还需深化风险防控和碳汇为森林康养旅游基础设施建设提供资金保障。
三、主要成效
通过集体林权制度改革，芷江县在明晰产权、激发林业活力、促进生态保护和农民增收等方面取得了显著成效，具体表现如下：
（一）产权明晰化，激发经营活力
通过勘界确权，完成集体林地使用权和林木所有权的确权登记，颁发林权证，明确农民对林地的承包经营权，解决了历史遗留的权属纠纷问题。农户可通过转让、出租、入股等方式流转林地经营权，促进林业规模经营。
（二）生态效益显著提升
通过落实“谁经营、谁管护”责任，乱砍滥伐现象减少，森林覆盖率稳步提高。与2020年相比，2024年景区森林覆盖率提高3.2个百分点，生物多样性得到有效保护，野生动植物种类增多，助力实现碳达峰碳中和目标。依托林改推进了天然林保护、公益林补偿等政策落地。
（三）林业产业多元化，森林康养蓬勃发展
一是发展林下种植（如黄精、茯苓等中药材）、林禽养殖、森林旅游等产业，拓宽农民收入渠道。部分乡镇依托油茶、杉木等经济林，形成“公司+合作社+农户”模式，提升产品附加值。
二是发展森林康养特色产业。全县森林康养旅游年接待游客量从2016年的50万人次跃升至2024年的300万余人次，综合收入从100余万元增长至15亿余元。三道坑氧吧、五郎溪康养等成为知名旅游品牌，吸引大量国内外游客，有力推动全县康养旅游产业提质升级。
西晃山森林康养露营基地开发
（四）林农收入显著提高
通过“公司+农户”模式，林农以林地入股，除获山地租金、分红外，还可在流转林地发展林下经济，如种植中药材、养蜜蜂等，或在景区就业、经营餐饮民宿等，实现“林业+康养旅游+林下经济”多重收益。2024年，全县参与森林康养旅游行业的林农平均增收1.4万元以上。例如，五郎溪村人均年收入从2020年的1.2万元增至2024年的3.1万余元，部分经营森林康养旅游业务的农户年收入超30万元。
（五）乡村振兴成效显著
森林康养旅游带动周边村庄基础设施改善与产业发展，形成“以旅促农、以农助旅”的良性循环。全县森林康养旅游行业收入占农村经济收入的46.8%。以三道坑镇五郎溪村为例：该村康养旅游收入占全村总收入的66.7%，村集体经济年收入近100万元，村委会为群众缴纳医保、养老保险等福利，乡村振兴、人民幸福的愿景在这里真实地演绎着。
（六）配套政策完善，改革深化
一是金融支持，开展林权抵押贷款，解决农户融资难题。芷江县部分银行推出“惠林贷”产品，盘活林业资产。二是科技服务，林业部门组织技术培训，推广良种选育、病虫害防治等实用技术，提升经营效率。