怀化市烟草制品零售点合理布局规定修订编制说明

发布时间:2021-03-12 15:40信息来源:怀化市烟草专卖局

一、修订《怀化市烟草制品零售点合理布局规定》的背景和理由

原《怀化市烟草制品零售点合理布局规定》(HHCR-2019-42001,以下简称《规定》)实施近两年以来,该《规定》在怀化市卷烟市场资源配置、零售市场主体准入、维护市场秩序方面发挥了重要作用。但自2019年以来,国务院在推进深化“放管服”改革、优化营商环境工作中强调要“放出活力、管出公平、服出便利”。国家烟草专卖局也明确提出在烟草专卖零售许可管理中要“坚持行政许可原则,严格依法行政、依法审批,认真落实合理布局规定,保持零售户数量稳定,防止零售户无序过快增长”。湖南省局也提出要深入分析零售市场状况,充分结合辖区实际,按照合法、合规、合理、合情的原则修订现行合理布局规定。充分发挥合理布局的规划作用,调节区域分布,满足市场需求,保证烟草零售户总体数量稳定,总体达到全省烟草制品零售点基本满足社会需要、零售户规范经营、市场秩序良好的目标。贯彻落实国务院、国家局和省局的新标准、新要求,亟需怀化市烟草专卖局在深化“放管服”改革中有新作为、新举措,通过进一步深化许可改革更好地规范卷烟市场秩序和推进控烟履约,切实打造公平有序市场环境。

从当前卷烟市场许可证的运行情况来看,随着近年来怀化市经济社会飞速发展,城镇化水平的不断提高以及交通便利性的持续提升,城镇人口总量以较快的速度逐年递增,商业区、住宅小区、居民聚集区不断涌现,卷烟经营盈利水平呈现较快增长,全市烟草专卖零售许可证数量激增,当前全市烟草专卖零售许可证持有量22071户,较2019年4月1日原《规定》实施前的17733户,增加了4338户,增幅24.46%,而怀化市常住人口2019年末498.33万人,较2018年末497.96万人增幅为0.074%,两者增加比例对比之下明显失衡。原《规定》中许可证合理布局条件的改变,带来了许可证的过快增长,卷烟市场涌入一批经营能力有限的从业者,导致了卷烟零售户平均经营能力大幅下降,经营业态从商超、便利店、食杂店为主,变成其他类业态大幅增加,这部分从业者经营能力有限、没有固定的客户群体、经营场所条件差,部分从业者将购进的烟草货源直接转手倒卖,严重扰乱了卷烟市场流通秩序,极易形成无序、恶性竞争,也不利于卷烟货源这一有限资源的合理分配,影响了烟草零售行业的高质量发展。

从全国各省市合理布局规划实施和修订情况来看,重庆、广西、陕西、江苏、四川、贵州等省及省内娄底市、长沙市、益阳市等地烟草专卖局根据新形势、新要求都修订了原合理布局管理规定。从这些修订并实施的合理布局规定来看,其修订主要导向和目的都是更好地推进控烟履约和规范卷烟市场秩序,保持零售户数量稳定,切实维护卷烟消费者合法利益,推进卷烟零售市场有序竞争。

因此,我局认为有必要重新修订《怀化市烟草制品零售点合理布局规定》,通过行政许可资源科学配置促进行业的高质量发展。

二、《规定》制定及修订的依据

我局根据“依法依规、放管结合、公正公开、方便消费、合理配置”的原则,结合人口状况、地理交通条件、经济发展水平、消费能力、城建规划和现有零售点等因素制定本规定。主要法律依据有《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖许可证管理办法》等法律法规规章。在制定时,我局严格按法律、法规及部门规章进行,上位法有明确具体规定的,均采用上位法的规定。

三、《怀化市烟草制品零售点合理布局规定》的适用范围、适用对象、适用时间

本规定适用于怀化市鹤城区、中方县行政区域范围内烟草制品零售点的设定和布局。本规定所指烟草制品零售点是指依法取得烟草专卖零售许可证从事烟草制品经营的公民、法人及其他组织开展烟草制品零售经营活动的场所。公民、法人或者其他组织从事烟草制品零售业务的,应当依法向烟草专卖局申请领取烟草专卖零售许可证,本规定自公布之日起三十日后施行。

四、制定过程

2020年10月,我局开始启动新的《怀化市烟草制品零售点合理布局规定》修订工作,由我局专卖监督管理科起草。经过一个多月的调研和多次内部座谈讨论,几经修改,最终于2020年12月底形成《怀化市烟草制品零售点合理布局规定(草案)》。

2021年1月13日,怀化市烟草专卖局通过《怀化日报》就举行听证会发布了举行听证会的公告,告知举行听证会的事项、时间、地点和听证代表的组成和产生办法。于2021年1月29日上午9:00在怀化市烟草专卖局11楼会议室召开了《怀化市烟草制品零售点合理布局规定(草案)》听证会。本次听证会应到代表25名,实到代表25名。其中卷烟零售户代表11名,消费者代表6名,市人大、政协和政府相关职能部门代表8名。听证会后,我局根据听证意见对新《规定》进行了相应修改,形成定稿,对定稿依法进行了内部法制部门的合法性审核,并经局办公会议讨论通过,最后依法报经市司法局登记备案。

五、相关制度、管理措施及其依据或可行性

(一)关于“间隔距离”的说明

本规定中一般区域零售点间隔距离保持30米以上。根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十六条:制定烟草制品零售点合理布局规划应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元,量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素,测算零售点的合理数量范围与间距标准,组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。结合目前本市卷烟市场零售店平均间隔距离,并参考长沙、娄底、广西、重庆等地烟草专卖局关于“间隔距离”的规定,最终决定将间隔距离设置为30米。

(二)关于不予设置零售点情形的说明

1.幼儿园、中小学校校内及进出通道口向外延伸50米范围以内。根据《中华人民共和国未成年人保护法》第五十九条规定,学校、幼儿园周边不得设置烟、酒、彩票销售网点。

结合目前本市幼儿园、小学、中学的地理位置和数量的实际情况,既要保护未成年人利益,又要顾及卷烟经营户和消费者利益,并参考长沙、娄底、广西、重庆等地烟草专卖局关于中小学周围距离的规定,最终决定将间隔距离设置为50米。

2.无固定经营场所的;经营场所与住所不相独立的。《烟草专卖法实施条例》第九条明确规定,“申请烟草制品零售许可证应当有固定的经营场所”。根据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条规定,申请烟草专卖零售许可证应当具有与住所相独立的固定经营场所。因此,无固定经营场所或经营场所与住所不相独立的,不予办理烟草专卖零售许可证。在实践中,对于能出具政府主管部门占道经营许可或其他准予经营证明的,可视为具备固定经营场所,要在相关主管部门出具的占道许可期限内确定许可证有效期,许可证有效期届满申请延续的,需提供政府主管部门延展其经营许可时限的证明。

3.经营场所与住所不相独立,与住所的范围无法明确划分的。依据《烟草专卖许可证管理办法》第十三条规定,申请烟草专卖零售许可证应当具有与住所相独立的固定经营场所。

4.生产、销售、存储、运输易燃易爆或有毒有害物品,及容易腐蚀挥发或产生粉尘造成烟草制品污染并对人体或环境造成潜在危害和伤害的场所。如化工化学、农药化肥、烟花鞭炮、燃油燃气、五金材料、机械修理、建材装饰类、服装鞋帽类等都属于易燃易爆或有毒有害物品,及容易腐蚀挥发或产生粉尘造成烟草制品污染并对人体或环境造成潜在危害和伤害的场所,属于《烟草专卖许可证管理办法》第二十五条第一项的规定,即“经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的”,因此不予设置零售点。

5. 专业商业办公用楼(写字楼),但是平层全开放式门店除外。随着商事制度改革推进,商事主体市场准入资格放宽,专业商业办公用楼(写字楼)环境安静、配套设施齐全,吸引了大量微小企业进驻,租用专业商业办公用楼(写字楼)开设美容店、培训机构、棋牌室、私家菜馆等。这类经营场所具有隐蔽性和私密性,性质模糊难以界定。出于对公民住宅权的保护,行政机关对其无法实施有效监管,管理服务难以跟进,因此不予设置零售点。平层全开放式门店是指小区公共区域与街道旁的门面房,对外公开方便行政执法机关对其管理服务和监督,因此可以设置零售点。

6.已被政府纳入拆迁规划的区域,已取缔的非法烟草制品交易市场。卷烟零售是商品零售业务的一种,无论是单营卷烟,还是附属销售,其经营主体与经营行为均要接受政府相关行政部门监管、调整。因此,卷烟经营者属地政府部门在市政规划、市场管理等方面的管控措施,相关行政主管部门规范管理方面的禁止性、限制性规定应当作为卷烟零售点负面清单的禁止性条款。对政府部门、相关行政主管部门有明文规定禁止发放烟草专卖零售许可证、明文禁止从事卷烟类商品经营的,不予发放烟草专卖零售许可证。

7.政府规定禁止或不宜经营烟草制品的区域,如党政机关内部、医疗机构内部、托幼机构内部、普通高等学校等。根据《国家烟草专卖局办公室转发中共中央办公厅国务院办公厅关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项通知的通知》(国烟办新〔2014〕42号),其中明确要求“停止向党政机关内部新办烟草专卖零售许可证”。根据《关于进一步加强无烟医疗卫生机构建设工作的通知》(国卫规划函)〔2020〕306号)中无烟医疗卫生机构建设指南中的无烟医疗卫生机构基本要求第三条:机构范围内禁止销售烟草制品,无烟草广告。医疗机构内部不予设置烟草零售点。根据《关于进一步加强无烟学校建设工作的通知》(国卫规划函﹝2020﹞455号)无烟学校建设指南中关于学校范围的规定,托幼机构内部、普通高等学校均属于无烟学校范围,应当遵循校园内禁止销售烟草制品,无烟草广告的规定。

(三)关于限制零售点设置区域的说明

本规定中限制零售点设置的区域只要指辖区内规模较大、容易形成卷烟批发的集贸市场、货物集散中心、物流园区、车站码头等区域。根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》第十六条的规定:制定烟草制品零售点合理布局规划应当以较为稳定、相对独立的市场区域为单元,量化分析单元内与烟草制品零售相关的因素,测算零售点的合理数量范围与间距标准,组合运用数量、间距和其他符合当地实际、科学合理的布局模式。以及《湖南省烟草专卖局关于修订烟草制品零售点合理布局规定的指导意见》文件,同时参考了长沙、娄底、广西、重庆等地烟草专卖局关于限制零售点设置的规定。

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