一、起草背景----我市征拆安置的现状

近年来，我市城市化进程不断加速，集体土地上房屋拆迁工作出现“量大、面广、工期紧、拆迁难”的特点，而目前采取的划地安置模式存在“安置隐形成本高、土地利用效率低、违法建筑蔓延”等弊端，严重制约城市发展，亟需改变。

（一）我市现行的安置政策

目前我市一直在执行的征拆安置政策是以怀政办发〔2003〕6号文件及相关会议纪要结合形成的，以被拆迁户主房占地面积为标准进行划地安置的模式。该模式主要内容为：安置户以10万元/亩价格取得50-120平方米不等的国有出让土地，并按照“5+1”模式、层高0.8倍的间距标准建房。在实践中，安置户利用安置土地与开发商联合开发，5:5或4:6分成，可获得较高的收益。该模式存在许多弊端，为此，市政府于2009年和2012年先后出台了新的征拆安置文件，但因种种原因未能实施，目前仍在沿用过来执行的老的征拆安置政策。

（二）我市征拆政策的历史沿革

1.怀政办发〔2003〕6号文件规定的集体土地重建安置模式。该文件规定：被拆迁农户房屋拆除后，须自行选定宅基地，在符合规划的前提下，申请办理村民建房手续。

2.市委（2004）第3号会议纪要和市委（2005）第3号会议纪要议定的国有出让土地安置模式。上述纪要议定，安置户以10万元/亩的成本价获取出让土地，安置标准为：每户被拆迁房屋主房面积80平方米以下的，安置50平方米宅基地；80平方米-150平方米的，安置80平方米宅基地；150平方米以上的，安置120平方米宅基地。上述安置面积不含公共设施用地。形成以拆迁户主房占地面积为依据集中联建安置方式，从而完成了安置地性质从集体土地向国有出让土地的转变。

3.怀化市人民政府（2012）第70次专题会议纪要对2005年以来一直执行的安置区“5+1”建设模式予以了明确。该纪要规定，安置区用地严格按照“5+1”模式、层高0.8倍的间距标准配置。

4.2009年，为改变上述弊端给城市建设带来的影响，市政府出台怀政办发〔2009〕19号文件，规定被拆迁村民按每人90平方米标准按成本价购买政府统规统建的安置房，因与老政策相比，村民获益低，未能推行。

5.2012年，市政府又出台了怀政办发〔2012〕16号文件，规定给被拆迁村民按每人90平方米标准免费配给安置房，但由于我市安置区建设滞后，难以及时安置村民，同时，部分村民在老政策执行中，通过违规分户、违章建房、擅自提高容积率、擅自将柴棚改为门面等方式获得额外的经济收益，引发其他群众攀比心理，不配合征地，导致上述办法一直未能实施。

（三）现行政策的弊端和新文件出台的紧迫性和必要性

一是按主房面积安置的方式导致违法建筑蔓延，难以遏止。由于按老政策，主房越多、面积越大，所分安置地就越多，近郊村民纷纷抢建违法违章建筑，以期获得更多的补偿安置,导致城市规划区内违法建设面达到90%以上。违法违章建筑的大量滋生，使拆迁安置成本无序增加。

二是安置地直接出让，冲击了土地储备制度。据统计，全市待建的安置区土地面积约5500亩，如让这些土地全部转为国有出让土地直接入市，将对我市土地市场带来巨大冲击，使政府储备土地收益受到极大影响，给各融资平台筹资还贷带来极大风险。

三是安置房大量入市，冲击了商品房市场。村民利用安置土地与开发商联建，开发商以安置户名义向政府施压，普遍要求提高容积率并拒绝补交土地出让金，同时超安置建筑面积又强烈要求享受优惠政策，减免各种税费，其成本远低于正常的房地产开发建设，严重影响商品房市场正常秩序，使我市房市长期处于低迷状态，房价连续多年排名全省倒数第一。

四是安置区建设缓慢，被拆迁户难以安居。由于集体土地变为国有土地的安置区建设中存在一些违规现象，各部门在办理规划调整、土地发证等手续中存在顾虑，手续办理困难。城市规划的刚性约束与村民对安置区选址的意愿存在不一致的现象，村民要求按其意愿调整安置地点，使安置区规划选址矛盾重重。村民联合开发，多家开发商参与，村民意见不一，分成比例不一，利益纠缠不清，施工队伍难确定，难以开工建设。

二、起草过程和依据

按照市委2013年28号文件要求，根据职能分工，市委、市政府决定新的集体土地上房屋拆迁补偿安置文件起草工作由市国土资源局牵头，征拆办、鹤城区等各相关单位共同参与起草。随后，市政府分管领导亲自带领各相关部门多次赴衡阳、长沙、湘潭、邵阳、常德、张家界、郴州、娄底、湘西自治州等10个市州考察，学习各地征地拆迁安置补偿的经验。以人均70平方米拆迁面积测算，其部分地区拆迁安置成本如下：

1．长沙县：货币安置，拆迁安置成本约为32万元/人。

2．湘潭市：货币安置，拆迁安置成本约为20万元/人。

3．湘潭九华：货币安置，拆迁安置成本约为27万元/人。

4．衡阳市：统建安置，拆迁安置成本约为19万元/人。

5．怀化市：按老政策标准，拆迁安置成本约为30-45万元/人。如通过提高容积率免交出让金、超面积享受优惠政策、违法建设重复安置、违规分户（单人户）等手段，其分成比例将更高，收益更大。按怀政办发〔2012〕16号文件规定，拆迁安置成本约为32万元/人。

通过对比，我市房屋征收安置补偿标准为全省最高。

根据国家、省有关政策规定，通过借鉴外地先进经验并结合我市实际，起草小组认为应当出台一个全面性的主文件及其配套文件，对安置方式、安置标准、安置资格、预留地管理、村民建房、控违拆违、遗留问题处理等予以规范。原有规定与新文件不一致的，以新文件为准，以利于下一步工作开展。

三、新文件的设计思路

新文件的总体设计思路是按照“市主导、区负责、乡实施”的原则，确保被征地农民的合法权益，全面禁止新增违法建设，逐步消化存量违法建设，妥善处理历史遗留问题。具体设计思路为：

1.安置住房无偿配给，保障被拆迁农户居住、子女结婚用房及发展、收益权。新文件以人为单位，确定了购房券购房安置和统规统建两种安置方式，每人发放27万元购房券或按90平方米/人配给安置房，独生子女奖励1人份额。户均可得120平方米住宅三套或90平方米住宅四套。一套用于居住，一套或两套用于子女结婚，还有一套可用来出租，使之长远生计有保障。为鼓励购房券购房安置，对选择该安置方式的被征收人给予购房券总额5%的奖励。

2.房屋拆迁给予补偿，确保其具备搬迁新居能力。据抽样测算，我市户均拆迁面积300平方米，平均补偿价格约合15万元/户，足以供被拆迁农户装修搬家所需。

3.征地给予安置补偿，给其提供就业发展所需。据测算，我市人均征地劳动力安置补助费约9万元,可作被征地农民就业发展资金。

4.保留5%预留地，保障集体经济组织发展。给被征地村集体经济组织预留5%的集体土地，用于被征地农民生产生活。如需改变其用地性质，必须依法办理相关手续，所得收益全额返还给被征地村集体经济组织。

5.合理制定房屋拆迁补偿政策，从源头上控制违法建筑发生。根据抽样调查，市城市规划区内村民人均建筑面积68.8平方米，为体现政府对建房面积少的低收入群体的关心，新文件拟对人均建筑面积不足70平方米的按70平方米进行补偿；人均建筑面积在70-90平方米的，据实补偿；人均建筑面积在90-110平方米的，经抽样统计其违法建筑面积占违法建设总量的22.6%，因此对其按80%进行补偿（统计数据77.4%），或者每户人均70—110平方米据实补偿，体现了政府对被征收人的人文关怀，维护大多数群众利益；人均建筑面积在110平方米以上的，占总户数的6%左右，违法建筑面积占违法建设总量的39%，性质恶劣，应从重打击，对超面积部分一律视为违法建筑无偿拆除，震慑违法建设现象，从源头上控制违法建设行为的发生。

6.坚持重心下移，改革现行征收安置体制。建立由“市主导、区负责、乡实施”，国土、财政部门监督管理的征收安置工作模式。

7.实行征收年度计划和征地预存款制度，确保征收安置资金足额到位。项目业主单位按规定将征地预存款缴入财政专户，确保报批、征地、安置等各项工作按计划有序实施。